Stræben efter en demokratisk udviklingsstat i post-apartheid Sydafrika

FOKUS: SYDAFRIKA EFTER APARTHEID | Apartheidlovenes institutionaliserede raceadskillelse har sat et blivende aftryk på Sydafrikas historie og alle landets befolkningsgrupper. Det ændrede landets rolle på det afrikanske kontinent og i det internationale samfund. Denne FOKUS-serie markerer 30-året for det første frie valg efter apartheid i april 1994 og indeholder bidrag fra forskellige forskere, der beskæftiger sig med landets historie, den nuværende politiske og sociale situation, samt den kulturelle arv fra apartheid.

Introduktion

Historiske institutioner og praksisser såsom slaveri, kolonialisme og apartheid kan have langvarige implikationer, der strækker sig langt ud over de traumatiserende erindringer om dem. Disse institutioner og praksisser skabte den verden vi kender i dag, der er præget af udfordringer som eksempelvis fattigdom, ulighed og underudvikling koncentreret i det Globale Syd. Mange afrikanske lande havde deres endelige brud med kolonialismen i 1960erne, men må fortsat forholde sig til den institutionelle arv fra kolonialismen. En arv, som har skubbet dem ud på et økonomisk sidespor. Eksempelvis blev landenes værdifulde naturressourcer primært udnyttet af de vestlige, industrialiserede økonomier under koloniseringerne fra 1800 til 1960erne. Økonomihistorikere peger på, hvordan kolonialismen stadig har stor indflydelse på moderne afrikansk udvikling.

Her er Sydafrika særlig. Mens mange afrikanske lande oplevede formel afkolonisering i 1960erne, sank Sydafrika længere og længere ned i apartheid. Et system hvis rødder kan spores tilbage til 1800-tallet, hvor race spillede en vigtig rolle i koloniernes udvikling. Apartheid i Sydafrika var dermed endnu en byrde. Systemet fratog størstedelen af den sydafrikanske befolkning deres rettigheder, mens den hvide besætter-minoritet adopterede en politisk og økonomisk ideologi som fortsat favoriserede deres egne. Grundet dette økonomiske udgangspunkt, hvor en minoritet forfordelte flertallet, måtte Sydafrika som post-apartheid-stat være udviklingsorienteret for at skabe en retfærdig og inkluderende stat. Dertil måtte staten være demokrati-udviklende for at kunne give en demokratisk stemme til alle sydafrikanere. Efter apartheids afslutning blev mantraet, at Sydafrika skulle tilhøre alle mennesker på tværs af race og social baggrund: En regnbuenation.

I dette essay vil jeg reflektere over den proces, Sydafrika har gennemgået de sidste 30 år. Særligt de stadige udfordringer, som er resultatet af det apartheidstyre, der officielt sluttede i 1994. Dette gør jeg med den demokratibaserede, udviklingsorienterede stat som det begrebsliggørelse og empirisk værktøj til at spore den udvikling inden for demokrati og retfærdig økonomi som Sydafrika sigter mod.

At bygge en demokrati-udviklende stat

En ting, som de postkoloniale stater ikke kunne undgå, var at tage de nødvendige, modige skridt, der ville muliggøre retfærdig udvikling for hele befolkningen. Årtiers forsømmelse, uretfærdig behandling af oprindelige folk og ulige udvikling til fordel for den hvide minoritet måtte omgøres. Staten kunne ikke lade essentielle udviklingsprojekter, såsom elektrificering af landområder, betalelige boliger, et tilgængeligt sundhedssystem og universel grunduddannelse, være op til det private marked. Den tanzaniske præsident, Julius Nyerere, kom i 1969 med sin berømte udtalelse om hvordan Afrika måtte “løbe mens andre gik”, grundet behovet for økonomisk og social udvikling. Dette krævede en aktiv stat med en stærk udviklingsorienteret ideologi. Politisk måtte staten også beskytte dens nyfundne frihed og uafhængighed, og derfor var en anti-imperialistisk retorik populær blandt de afrikanske ledere, der forsøgte at sikre deres selvbestemmelse. Mens andre nationer kiggede mod socialistiske politikker, delvist præget af marxistisk-leninistiske idéer om at demonterer kapitalismen, kiggede andre mod markedsøkonomier. Sydafrikas processer i Sandheds- og Forsoningskommissionen betød, at nogle radikale agendaer, såsom nationalisering af hoveddele af økonomien og landekspropriering uden kompensation, måtte vente da man var bange for at disse ville udløse økonomisk og social ustabilitet.

De udviklingstanker som prægede post-apartheid Sydafrika såvel som andre afrikanske nationer, var særligt inspirerede af nyligt industrialiserede lande i Asien. Man valgte at fokusere på de asiatiske økonomier i et forsøg på at finde inspiration og en realiserbar model for den udvikling man stræbte efter. Idealet om udviklingsstaten lignede de hurtigt voksende økonomier i Taiwan (1970-1990), Sydkorea (1960-1990), Singapore (1961-2000) og Japan (1950-1970). Argumentet var, at en udviklingsproces for de afrikanske lande måtte fokusere på netop udvikling og aktivt adressere den koloniale arv. I denne proces prioriterede man særligt økonomisk vækst baseret på hovedindustrier. Ligesom man havde set det i Asien, udvalgte man selektivt de virksomheder og sektorer, som syntes at have det største potentiale for at drive den økonomiske udvikling.

I 1960’erne prioriterede de asiatiske udviklingsstater ikke demokrati, gode løn- og arbejdsforhold eller fagforeninger. Disse aspekter af udviklingen er i dag essentielle for lande som Sydafrika. Et land med en historie præget af apartheidtidens eksklusion og marginalisering. Den sydafrikanske udviklingsstat er nødt til også at være demokratisk. Derfor kan de asiatiske udviklingsstater kun bruges som inspiration, og ikke som komplette idealer. Selvom staten har udviklingsaspirationer, er der en række andre områder den også må tage højde for. Dette tæller demokrati, men også bæredygtighed, hvis man lytter til de nye debatter. Dette betyder altså, at man skal bygge en stat, hvis organer skal kunne multitaske, og det er en stor udfordring. Ideen om udviklingsstaten blev i Sydafrika brugt i African National Congress´ (ANC) politiske programmer fra 2005. Her blev det nemlig klart, at markedsøkonomien svigtede mange sydafrikanere, der levede i fattigdom eller arbejdsløshed og på den måde opretholdt uligheden. Projektet om en demokratisk udviklingsstat blev forfulgt og i nogle tilfælde sammen med velfærdsnarrativer, der lænede sig op ad socialdemokratiske værdier. Den moderne udviklingsstat, som skal opfylde mange funktioner på samme tid, er blevet svær at måle empirisk, men udviklingsaspirationerne er der stadig.

Fremgang på fattigdom, ulighed og arbejdsløshed

For de sydafrikanske regeringer, der efterfulgte apartheid, måtte økonomi- og socialpolitikker være tydelige i regeringens visioner for nedbringelsen af fattigdom og ulighed. Den første store hed Reconstruction and Development Programme (RDP). Denne politik fokuserede netop på den del af befolkningen som udgjorde de laveste indkomstgrupper og som havde været udsat for årtiers systematisk diskrimination. Staten måtte indtage en vigtig udviklingsrolle for at imødekomme basale behov såsom boliger, vand, uddannelse, sundhed, mad og lignende. En supplerende politik, Growth Employment and Redistribution Strategy (GEAR), der skulle bekæmpe arbejdsløshed og redistribuere indkomster, blev implementeret i 1996. Den skulle støtte de brede ambitioner og som titlen antyder, var økonomisk vækst afgørende for at kunne skabe jobs og faciliterer en omfordeling af indkomster. De sydafrikanske politikker måtte være for de fattige, men så snart den økonomiske vækst var antaget som betingelse for denne udvikling, måtte andre prioriteter, såsom omfordeling, vente. ‘Vækst først’-ideologien bredte sig over det afrikanske kontinent, mens markedsorienterede politikker blev promoverede af Verdensbanken gennem dens programmer for strukturel forandring i 1980’erne og 90’erne. 

De strategier som RDP og GEAR var udtryk for gav resultater. I 00’erne var økonomien vokset betydeligt, men uden en betydelig reduktion af fattigdommen og uligheden. Dette affødte nye politiske strategier: eksempelvis Accelerated and Shared Growth Initiative for South Africa (AsgiSA), der skulle sætte fokus på de institutioner som implementerede politikkerne. Kort tid efter, i 2008, oplevede Sydafrika og resten af verden en global økonomisk recession. AsgiSA blev i 2010 udskiftet med New Growth Path (NGP). Denne nye strategi skulle sætte fokus på infrastruktur, grøn økonomi, landbrug, minedrift og produktion som særligt prioriterede områder, i et forsøg på at skabe flere arbejdspladser. For at fortsætte visionerne fra udviklingsstatsmodellen nedsatte man i 2010 kommissionen National Planning Commission (NPC). Det tydeliggjorde behovet for en velfungerende stat. Dette beroede på ideen om at en udviklingsstat måtte basere sig på meritokratisk rekruttering og et professionelt bureaukrati frem for nepotisme og ”cadre deployment” (der betegner en strategi ANC anklages for at bruge til at placere deres egne folk på strategiske og magtfulde poster i embedsværket). NPS’s overordnede plan fik navnet National Development Plan, og fungerede som en grundtegning over økonomisk udvikling i Sydafrika i dag.

Hvad opnåede Sydafrika så med alle disse politiske programmer? I 1994 var Sydafrika tre gange rigere end det gennemsnitlige Sub-sahariske land. Dette udspringer af den effektive stat som apartheid-systemet havde opbygget. En stat, der i den grad var i stand til at effektuerer undertrykkende love og kontrollere økonomien. Eksempelvis anvendte man et effektivt og brutalt politiapparat til at segregere majoriteten af den sydafrikanske befolkning gennem ”pass laws”. Love, der beordrede den ikke-hvide befolkning til altid at have dokumenter på sig, som skulle kunne afklare, hvorvidt de havde ret til at opholde sig i bestemte områder. Denne undertrykkelsesmetode brugte man eksempelvis til at skabe eksklusive områder, såsom rige nabolag og uberørte strande. 

At bruge BNP per indbygger som målestok, giver meget lidt mening uden af have blik for de demografiske nuancer. Sydafrika er ikke fattig efter sub-sahariske standarter, men velstanden er koncentreret på meget få og primært hvide hænder. Siden Sydafrika fik sin selvstændighed, har flere sorte borgere også klatret op ad indkomststigen. En håndfuld fra den politiske kerne og dem omkring, er også blevet meget rige, men for majoriteten af befolkningen har situationen ikke ændret sig særlig meget.

De systemer som former indkomst og formuefordeling er særligt vigtige for Sydafrika. Derfor er ulighed en afgørende måleenhed når vi vil forstå, hvem der har den primære kontrol i landet. Apartheid-systemet var styret af en hvid, racistisk ideologi som blev statssystemets DNA. GINI- koefficienten er en vigtig måleenhed, når man skal forstå ulighed og måle indkomst- og formueulighed i en befolkning. Måler man Sydafrikas ulighed med GINI- koefficienten kan man se, at der fra 1994 til nu, stort set ingen forandring er sket. Økonomisk ulighed er altså en tung arv for post-apartheid Sydafrika. En arv, der er svær at gøre sig fri fra.

Ulighed i muligheder, er ligesom økonomisk ulighed, også en stor udfordring for post-apartheid Sydafrika. Udover i forskellen på farve ses uligheden også særligt mellem kønnene og på tværs af aldersgrupper. Kvinder og unge er de største ofre for uligheden i muligheder.  Arbejdsløshed er en anden tung arv fra apartheid. Den famøse ”job colour bar”, der sikrede den hvide del af befolkningen adgang til højtbetalte jobs under apartheidstyret, har skabt ulighedsproblemer som landet stadig kæmper med. Fra 1994 til 2008 faldt arbejdsløsheden fra 24% til 19%, men er steget igen og er på 28% i dag. Faldet i arbejdsløsheden var primært et produkt af GEAR-strategiens positive effekt på den økonomiske vækst. Sydafrika har implementeret sociale sikkerhedsnet såsom Child Support Grant (CSG), Foster Child Grant (FCG) og Old Age Pension (OAP). Siden 1994 er disse kun blevet større og beløbene er løbende blevet reguleret for at følge de stigende leveomkostninger og den stigende inflation. I dette års præsidentkampagne fortsætter den siddende præsident, Cyril Ramaphosa, velfærdsprojekterne. Projekter som er gået fra i 1990 at understøtte 2 millioner borgere til i dag at understøtte 28 millioner. Gennem årene har udvidelsen af velfærdssystemet modtaget skarp kritik for at udvikle Sydafrika til en velfærdsstat.

De, der støtter velfærdsprojektet, argumenterer for, at Sydafrika har to nationer i én. De hvide og velstående kan egenhændigt opsøge et privat og bedre alternativ til sundhedsvæsenet, skolerne og andre velfærdsinstitutioner. De sorte er derimod marginaliserede og fattige, og kan ikke selv opsøge tilstrækkelig sundhedspleje og ernæring. Selvom der ses positiv udvikling for den sorte middelklasse, er denne opdeling af den sydafrikanske befolkning stadig korrekt. De sociale ydelser var uundværlige i arbejdet for at holde så mange som muligt ude af ekstrem fattigdom og sult. Dette var også et ideologisk synspunkt for den tidligere præsident Thabo Mbeki (1999-2008), der blev kritiseret for “at tale venstreorienteret, men gå til højre”. Kritikerne mente med andre ord, at regeringen kun talte om at lave politik for de fattige, men reelt førte en højreorienteret politik med en fundamentalistisk markedslogik.

Trods de sociale sikkerhedsnet er andelen af fattige stadig høj i Sydafrika. Ydelserne var ikke tænkt til at skubbe folk over den nationale fattigdomsgrænse, men til at de kunne anskaffe sig basale fornødenheder såsom mad. Almene boliger blev også presset igennem med RDP-politikkerne og andelen af folk, der levede i officielle boliger, steg i perioden 1994 til 2022 fra 65,1% til 88,5%. Bruger man den almene fattigdomsgrænse på US$ 6,85 om dagen er fattigdommen kun faldet fra 70% til 60% over de sidste 30 år. Måler man på denne måde er majoriteten af den sydafrikanske befolkning fattig. Den geografiske ulighed fra apartheidstyret definerer stadig, hvordan uligheden er fordelt i dag. De områder som historisk har lidt mest under uligheden er stadig dem som kæmper mest med fattigdom og mangel på generelle fornødenheder. Disse områder tæller blandt andet Eastern Cape og KwaZulu Natal. Begge er områder som apartheidstyret reserverede til sorte sydafrikanere. I dag har de fleste beboede områder i Sydafrika 80-100% adgang til strøm. Dette er dog ikke tilfældet i disse tidligere forsømte områder, såsom Emahlangeni i KwaZulu Natal. Her ligger strømadgangen på omkring 70%.

Politisk overgang

Den politiske forandring fra apartheid til demokrati i Sydafrika var helt særlig. Nelson Mandela blev løsladt fra fængslet i 1990 og hans forsoningsprojekt bliver stadig kritiseret fra mere radikale stemmer, der mener at den langsomme udvikling mod økonomisk frihed skyldes at ANC droppede planerne om at ekspropriere land uden kompensation. Selvom mange mente at dette var den rette strategi for at holde en stabil økonomi, mente andre at Mandela og ANC ofrede retfærdigheden for de oprindelige ejere af jorden til gengæld for en blødere overgang til demokrati. Man mente ikke at det var retfærdigt, at det var den diskriminerede befolkningsgruppe, som nu måtte væbne sig yderligere med tålmodighed med hensyn til distribueringspolitikker og velfærdsprogrammer. Disse uenigheder om den politiske retning var brænde på bålet for fortællingen om, hvordan Mandela “ikke var en helt, men en forræder”. Et narrativ som stadig findes, da mange sydafrikanere stadig oplever effekterne af ANC’s politisk linje i dag. 

Bydele og kvarterer i Sydafrika er definerede af farven på deres beboere. Dette har konsekvenser for både den sociale sammenhængskraft og de demokratiske institutioner. Regeringspartiet ANC sidder stadig på flertallet i Sydafrika. Disse stemmer kommer primært fra områder, der er dominerede af sorte sydafrikanere. Støtten til ANC steg i perioden fra 1994 til 2004 fra 60% til 70%, men er siden stagneret og var i 2019 nede på 58%. Det næststørste politiske parti er Democratic Alliance (DA), som oplever stabil støtte fra hvide sydafrikanere, imens det nyligt stiftede parti Economic Freedom Fighters (EFF) i 2019 fik 10,8% af stemmerne. Deres politiske kamp handler om den majoritet af den sydafrikanske befolkning, der fortsat marginaliseres trods den politiske frihed. De får deres støtte fra vælgere, som ikke tror på at ANC er i stand til at ændre den økonomisk udsatte gruppes levevilkår, og som ønsker mere radikale politikker såsom jordekspropriation uden kompensation. Efter afrikansk målestok har Sydafrikas politiske forandring mod demokrati været relativ fredelig. Det er et eksempel på, hvordan det kan lykkes at undgå problemer med ufred ved et-partistater. En problematik man ser udfoldet flere andre steder i Sub-Sahara.

Nye udfordringer og muligheder

Sydafrika er heller ikke immun overfor de udfordringer hele verdenssamfundet i dag står overfor. Sløv økonomisk vækst, energikrise og de problematikker klimaforandringerne medfører rammer særligt lavindkomstgrupper og uligheden gør det ikke lettere at løse problemstillingerne. Det er stadig uklart, hvorvidt de nuværende sikkerhedsnet er nok til at holde hånden under de mest udsatte i samfundet. Den sydafrikanske stat bør tage særligt ansvar for følgende fire politikområder:

Grøn økonomisk omstilling: Ambitionen om økonomisk udvikling er nødvendig, men de drivende logikker bag den må være grønnere. Udvikling og grøn omstilling må altså gå hånd i hånd. En satsning på energisektoren bør være en prioritet i strategien for grøn økonomisk udvikling. Vækst er vigtig i bekæmpelsen af arbejdsløshed og den medfølgende fattigdom. Men hvis vækst-strategien primært bliver drevet af teknologi, kan man risikere at udviklingen ikke vil skabe flere jobs. Det er altså nødvendigt, at udviklingen er understøttet af uddannelse i og viden om, hvordan man skal agere på de udfordringer klimaforandringerne medfører og vil skabe i fremtiden. 

Stærkere sikkerhedsnet: Dette emne er afgørende og er kun blevet større efter at COVID-19 udstillede, hvordan særligt de sårbare og dem med usikre jobsituationer pludselig mistede fodfæste i samfundet. Klimaforandringernes effekter vil kræve yderligere ressourcer til understøttelse af de laveste indkomstgrupper. Når eksempelvis en oversvømmelse rammer vil det kræve akut økonomisk hjælp til de udsatte grupper, der hverken har opsparinger eller privatforsikringer.

Stærkere demokratiske rum: Samtidig med arbejdet med en økonomisk, grøn udvikling må staten forblive demokratisk. Sydafrika har haft robuste politisk og demokratiske rum, hvor forsamlingsfrihed og ytringsfrihed er forblevet relativt respekterede. I det mindste i sammenligning med flere af deres nabolande som eksempelvis Zimbabwe. Denne kultur må dyrkes i både parlamentet og i civilsamfundet med det mål at opretholde kontrol med misbrug af offentlige ressourcer såsom korruption.

Destabilisering af ”the dual economy”: Sydafrika står fortsat overfor store udfordringer som et resultat af arven fra apartheid og den endnu ældre arv fra kolonialismen. Den økonomiske ulighed i Sydafrika har en særlig karakteristik: Den er præget af en særlig strukturel form for intergenerationel velstandsfordeling, hvor velstanden bliver overleveret fra generation til generation i den ene del af økonomien, mens fattigdommen i den anden del af økonomien nedarves intergenerationel. Denne struktur fastholder store dele af befolkningen i fattigdom og kan forstås med begrebet ”dual economy”.

Konklusion

30 år efter apartheid har Sydafrika formået at forbedre flere basale forhold for befolkningen, såsom boliger, elektricitet og adgang til vand. Men arven fra kolonialismen og apartheid har sat dybe spor i det sydafrikanske system, og det ses særligt ved post-apartheidstatens ulighedsproblematikker. En af disse problematikker ses i den ”dual economy”, der fastholder sydafrikanerne i økonomiske, intergenerationelle ulighedsstrukturer.

30 år er en relativ kort perioden til at håndtere sådan en arv. Det er klart, at stærke statslige interventioner er nødvendige for at en stat som Sydafrika kan udvikle sig til en demokratisk, grøn og økonomisk voksende stat uden social og økonomisk ulighed. Derfor må staten være klar til at understøtte sine borgere for at løfte dem ud af fattigdom og med ind i den økonomiske og sociale udvikling landet styrer imod. Staten må også befri sig selv fra ineffektivitet, korruption og andre effekter af udemokratisk statsstyring. En stat, der ikke lever op til disse krav, vil ikke blot have risiko for at forsinke udviklingsprocessen, men kan være skyld i en forværring af forholdene for de mest udsatte borgere.

Artiklen er skrevet i januar 2024

Oversat af Astrid Lykke Raunkjær Jessen

Abel Gwaindepi er kandidat i Udviklingsøkonomi og ph.d. i Økonomi (med fokus på økonomihistorie). Han er seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS), ekstern lektor ved København Universitet samt tilknyttet forsker ved Lund Universitet.

Forslag til videre læsning

• Amsden, A. (1989). Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialisation, New York Oxford University Press.
• ANC, (1955). The Freedom Charter [Online] 
• ANC, (1994). The Reconstruction and Development Programme White Paper Discussion Document. 
• Bond, P., & Zapiro. (2004). Talk left, walk right: South Africa’s frustrated global reforms. Merlin.
• EDIGHEJI, O. (ed.) (2010). Constructing a democratic developmental state in South Africa: potentials and challenges. Pretoria HSRC Press.
• Gwaindepi, A. (2022). Fiscal capacity in ‘‘responsible government’’colonies: the Cape Colony in comparative perspective, c. 1865–1910. European Review of Economic History, 26(3), 340-369.
• Gwaindepi, A. (2022). Fiscal capacity in ‘‘responsible government’’ colonies: the Cape Colony in comparative perspective, c. 1865–1910.   European Review of Economic History, 26(3), 340-369. 
• Gwaindepi, A., & Siebrits, K. (2019). How Mineral Discovery Shaped the Fiscal System of   South Africa. In E. Frankema & A. Booth  (Eds.), Fiscal Capacity and the Colonial State in Asia and Africa, c.1850–1960 (pp. 264–298). Cambridge: Cambridge University Press.
• JOHNSON, C. (1982). MITI and The Japanese Miracle. The Growth of Industrial Policy, 1925-1975. Stanford: Stanford University Press.
•  JOSHI, D-K. (2012). Varieties of Developmental States: Three Non-Western Pathways to the Millennium Development Goals. Journal of Developing Societies, 28: 355 -37. 
• KNIGHT, J. (2012). China as a Developmental State. China Growth Centre Discussion Paper Series no 14. 
• Nunn, N. (2009). The importance of history for economic development. Annu. Rev. Econ., 1(1), 65-92. 
• Satgar, V. (2014). South Africa’s Emergent ‘Green Developmental State’?. In The End of the Developmental State? (pp. 126-153). Routledge.
• StatsSA (2022) Census Results https://census.statssa.gov.za/#/
• Wade, R. H. (2018). The developmental state: dead or alive?. Development and change, 49(2), 518-546.
• World Bank. (2023). World development indicators. The World Bank. https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators