FN og den samarbejdende orden i Arktis: et system under pres fra Ukrainekonflikten
På trods af global opvarmning er Arktis ikke det næste vilde vesten. Langt de vigtigste områder er allerede fordelt – og FN’s havretskommission opstiller en række regler for fordelingen af det resterende. Den største trussel imod arktisk stabilitet kommer udefra: Ukrainekonflikten truer i dag med at svække den samarbejdende orden i Arktis.
FOKUS: DET ANDET FN FN er meget andet end 15 statsrepræsentanter i en mahognibeklædt sal. Dét FN, der viser sig, når Sikkerhedsrådet tages ud af ligningen, er et FN, der konstant bevæger verden omkring os. Det er dét FN, der fordeler havbundene i arktis, freder oldtidsminder, opstiller flygtningelejre og fungerer som statsmagt i lande i transition. Derfor har vi bedt forskere og FN-eksperter undersøge, hvordan FN har imødekommet 70 år globale udfordringer.
Følger man pressedækningen af den politiske udvikling i Arktis, får man nemt indtrykket af, at vi med global opvarmning står overfor et for vor klode måske sidste regulære gold rush: I takt med at nye naturrigdommene pludselig bliver tilgængelige, kæmper verdens stater, særligt de fem stater med kystlinje til det Arktiske Ocean – USA, Rusland, Canada, Norge og Kongeriget Danmark (Danmark-Grønland-Færøerne) – nu tilsyneladende om at sikre sig størst mulig del af rovet.
Det er imidlertid en ret grov overdrivelse af udviklingen i Arktis. Ikke alene er de bedste dele af Arktis for længst fordelt, som – fraregnet den ubetydelige Hans Ø – inkluderer alt landterritorium.
Men det er også uklart om det overhovedet nogensinde vil kunne betale sig at udvinde ressourcer fra de endnu ikke fordelte søområder omkring Nordpolen. Det barske vejr og havdybderne er stadig, trods global opvarmning, ikke lige sådan at overvinde. I hvert fald ikke hvis det skal give overskud. Og så er Arktis faktisk slet ikke så lovløst, som man nogen gange kan få indtryk af. FN spiller her en vigtig regulerende rolle i Arktis igennem FNs Havretskommission – UNCLOS, The United Nations Convention on the Law of the Sea.
Regelsættet i Arktis: FN’s havretskonvention (UNCLOS)
FN’s gældende havretskonvention (UNCLOS III) blev indgået i 1982 og trådte officielt i kraft i 1994. UNCLOS rummer en lang række regler, der guider staters handlemåde på verdenshavene – og dermed også i Arktis. Selv USA har de facto valgt at følge UNCLOS’ regler, selvom de, som den eneste stat i Arktis, endnu ikke har ratificeret konventionen på grund af modstand i det amerikanske senat. Dermed er der overordnet enighed om UNCLOS’s privilegerede rolle for regulering af Arktis-regionen.
Den nuværende konvention afløste fire eksisterende traktater fra 1958. Især med hensyn til grænsedragning til søs, rummede den nye konvention store nyskabelser.
I forhold til Arktis er reglerne om nationernes ret til udvidede kontinentalsokler et særligt væsentligt spørgsmål. Sådanne kontinentalsokkelkrav omhandler søterritorier, der ligger udenfor landenes territorialfarvande og uden for deres 200 sømil eksklusive økonomiske zone (EZZ). De omfatter, i modsætning til EZZ, kun ret til ressourcer i havbunden – ikke til fx fiskebestande i vandsøjlen over havbunden. For at kunne gøre krav på en udvidet kontinentalsokkel, skal et land påvise geologisk sammenhæng mellem kyststatens landmasse og den kontinentalsokkel (havbund), som de ønsker ret til. Det sker ud fra en række faktorer, der blandt andet inkluderer tykkelsen af aflejringer under havbunden, havbundens hældning, havets dybde samt afstand fra kyststaten. Her kan det være særligt udslagsgivende, hvis man kan påvise sammenhæng mellem kyststaternes landmasse og undersøiske højdedrag, da det kan udløse ret til store omkringliggende områder.
Ansøgningerne er ekstremt komplekse. Alene Danmark har indsamlet geologiske data i Arktis for ca. 350 millioner kroner op til fremsættelsen af de seneste danske krav i december 2014.
Men Danmark er ikke alene i ansøgerfeltet. Både Rusland, Norge og Canada har enten helt eller delvist ansøgt om ret til dele af Arktis. Deres krav overlapper i flere tilfælde med de danske og her er et af de store stridspunkter retten til Lomosovryggen, som er en stor undersøisk bjergkæde, der strækker sig under det Arktiske Ocean. Derudover kommer de eventuelle amerikanske krav, som først vil blive udsendt, når USA ratificerer UNCLOS. I de kommende år er det så op til et hold internationale eksperter i Kommissionen for Kontinentalsoklens Grænser (CLCS) at vurdere hvert krav ud fra reglerne i UNCLOS. Der er imidlertid kø i kommissionen. Det kan derfor snildt komme til at tage op til 15 år, før kommissionen er nået igennem de fire landes ansøgninger.
Dermed kunne man så ledes til at tro, at kontinentalsokkelkonflikterne i det Arktiske Ocean, fraregnet områder tæt på Alaska, nu i det mindste, mere eller mindre automatisk vil blive ordnet. Så nemt er det imidlertid ikke. For selv når kommissionen er færdig, er der endnu et godt stykke til en endelig aftale landene imellem. Reglerne fungerer nemlig på en sådan måde, at et land kan få svar på hvorvidt dets ansøgning er godkendt eller ej, men det kan ikke være sikker på at være det eneste land, der får godkendt retten til et bestemt stykke kontinentalsokkel. For en undersøisk bjergkæde som Lomonosovryggen kan sagtens ‘hænge sammen’ med mere end én kyststats landmasse. Hvad gør man så? Hvis mere end et land har krav på det samme område, så er FN’s regler ikke så entydige. I så fald er det op til landene at dele området imellem sig i fred og fordragelighed.
Modellen har altså en vis begrænsning. Den beskytter ikke fuldstændig små lande som Danmark og Norge imod at skulle forhandle direkte med en eller flere stormagter. Det betyder også, at det ikke nødvendigvis er uproblematisk at nå fra FN’s afgørelse om konkrete kontinentalsokler til en endelig løsning. Det kræver stadig en god portion diplomati og vilje til kompromis for at nå helt i mål. Derfor er det centralt at stille skarpt på, hvordan forhandlingsklimaet i Arktis har udviklet sig de seneste år.
Konflikt eller samarbejde i Arktis?
Under den Kolde Krig spillede Arktis en central rolle for USA’s og Sovjets atomstrategier. Arktis var den korteste afstand imellem de to supermagter, som en oplagt korridor for bombefly og senere interkontinentale missiler og atombevæbnede ubåde. Imidlertid var egentlig regional krigsførelse i Arktis med konventionelle enheder nærmest utænkeligt i større stil. Klimaet var for ufremkommeligt til det.
Efter den Kolde Krigs afslutning blev Arktis hurtigt en mindre vigtig region for stormagterne, fordi tilnærmelsen imellem USA og Rusland gjorde en atomkrig imellem de to magter usandsynlig. Imidlertid kom der særligt i 00’erne igen fokus på Arktis. Denne gang i højere grad for regionens egen skyld, fordi global opvarmning gradvist gjorde regionens naturressourcer lettere tilgængelige. Kunne naturressourcer føre til konflikt i Arktis?
Sådanne spekulationer kulminerede i 2007, da en russisk ubåd i et klart mediestunt plantede det russiske flag på bunden af havet under Nordpolen.
Denne frygt blev imidlertid hurtigt gjort til skamme. I 2008 samlede de arktiske kyststater i Ilulissat i Grønland sig, og de bekræftede bl.a. overfor hinanden, at UNCLOS var deres fælles regelgrundlag for Arktis. Erklæringen er senere blevet kritiseret for at forsøge at lukke alle andre stater, herunder Kina, ude af Arktis, og for ikke at inkludere alle lande som er medlemmer af Arktisk Råd, det vigtigste samarbejdsforum i Arktis, der også omfattende Sverige, Finland og Island. Denne kritik skal imidlertid holdes op mod det væsentlige resultat det dog må siges at være at få bekræftet FN’s og UNCLOS’s privilegerede position i regionen.
Efter tilkendegivelserne fra Ilulissat fulgte hurtigt konkrete fremskridt. I 2010 lykkedes det for Rusland og Norge at forhandle sig frem til en aftale om deres konflikt om Barentshavet. Den inkluderede blandt andet en konflikt over kontinentalsoklen. Det var resultatet af 40 års forhandlinger, gjort muligt af et særligt gunstigt forhandlingsklima imellem de to lande. Aftalen kom hurtigt til at fremstå som et eksempel til efterfølgelse for konfliktløsning i Arktis og demonstrerede, at regionens kontinentalsokkelkonflikter faktisk kunne løses ved at følge UNCLOS’s regler.
Succesen for UNCLOS i Barentshavet blev sideløbende fulgt op med succeser for Arktisk Råd. I 2011 lykkedes det de otte fuldgyldige medlemmer af Arktisk Råd (USA, Rusland, Canada, Norge, Danmark, Sverige, Finland og Island) at nå frem til en bindende aftale om samarbejde i forbindelse med søredningsoperationer i Arktis. I 2013 blev en lignende aftale indgået i forbindelse med oliekatastrofer.
Baggrunden for den samarbejdende ordens succes i disse år er sammensat. For det første har der ganske simpelt vist sig meget at vinde ved samarbejde i Arktis, hvor klimaet og de store afstande gør selv relativt simple operationer vanskelige og dyre. Samtidig kan man pege på, hvordan en positiv udvikling og statsledernes erklærede intentioner om at samarbejde gradvist er blevet selvforstærkende. Men mest af alt er det vigtigt at holde sig for øje, at den samarbejdende orden især kommer Rusland til gode, eftersom Rusland, i kraft af besiddelse af den suverænt længste kystlinje ud mod det Arktiske Ocean, allerede sidder på nogle af de bedste dele af Arktis.
Det gælder særligt gasreserver, som dog er svært tilgængelig grundet havdybden og det ufremkommelige arktiske klima. Udvinding af sådanne reserver kræver altså ikke alene adgang til betydelige udenlandske investeringer, men også til avanceret vestlig teknologi. Rusland har, ganske simpelt, mere brug for Vesten i Arktis, end Vesten har brug for Rusland. Eftersom seriøs intern vestlig konflikt i Arktis nærmest er utænkelig, grundet de fire vestlige kyststaters stillinger som NATO-allierede, burde Vesten derfor have gode muligheder for at kunne undgå konflikt i Arktis, hvis man ønsker det. Rusland har ganske vist oprustet i Arktis, men fra et meget lavt niveau. Det skal nærmere ses som et russisk forsøg på at sikre sin allerede eksisterende arktiske rigdom, end som et forsøg på at prøve at tiltuske sig den resterende, økonomisk tvivlsomme, arktiske kontinentalsokkel omkring Nordpolen med magt.
Ukrainekonfliktens skygge over Arktis
Ukrainekonflikten repræsenterer den største trussel imod den samarbejdende orden i Arktis siden Ilulissat-erklæringen og har generelt ført til øget mistillid og animositet imellem Rusland og Vesten. Det smitter af på tilliden imellem parterne i Arktis.
Hertil kommer en mere direkte såkaldt ‘spill over’ fra Ukrainekonflikten til Arktis. Vesten har nemlig valgt at bruge Arktis som et redskab til at straffe Rusland for dets handlinger i Ukraine. I første omgang skete det gennem aflysninger af mange samarbejdsmøder mellem Rusland og Vesten i Arktis. Dernæst fulgte en række sanktioner, der blandt andet var rettet imod den russiske olie- og gasindustri i Arktis. Det er potentielt meget alvorligt, da sådanne sanktioner er rettet direkte imod den måske vigtigste faktor bag den samarbejdende orden i Arktis indtil nu: nemlig at Rusland, mere end de andre arktiske kyststater, har haft lidt at vinde og meget at tabe ved konflikt med Vesten i Arktis.
Indtil videre har sanktionerne dog ikke ændret Ruslands arktisstrategi i udpræget grad. Russerne har svaret igen med aggressive militærøvelser i regionen og med diverse stunts, som da de i foråret 2015, lod den rabiate russiske vicepremierminister Dmitry Rogozin besøge Svalbard. Dermed udnyttede ham nemlig et smuthul i forhold til Svalbards juridiske status til at omgå EU og Norges sanktioner imod ham, der forbyder ham indrejse i både EU og Norge.
Men på især et centralt område, har de imidlertid ikke ændret kurs. De har bibeholdt deres fremgangsmåde overfor FN’s Havretskonvention. Et klart eksempel herpå kan ses i de koordinerede danske (december 2014) og russiske (august 2015) ansøgninger til UNCLOS om retten til Lomonosovryggen, der blandt andet vil kunne give ret til kontinentalsoklen omkring Nordpolen. Her inkluderer begge lande i deres ansøgninger klart udarbejdede henvisninger til hinandens bestræbelser. Man skriver, at man er hinandens ansøgninger bevidst, og at man er enige om ikke at ville gøre indsigelser imod hinandens ret til at ansøge om Lomonosovryggen. De to lande anerkender ligeledes, at Canada formodentlig snarligst vil fremkomme med et overlappende krav.
Det er i denne henseende især sandsynligt at både Danmark og Rusland kan få medhold i forhold til potentielt meget store overlappende områder. I så fald er det altså op til dansk-russiske forhandlinger at nå en endelig aftale, når FN’s kontinentalsokkel-kommission om 10-15 år har færdigbehandlet begge ansøgninger. Men ikke desto mindre viser den russiske villighed til fortsat at følge UNCLOS, at Rusland trods sanktionerne stadig har en klar interesse i at værne om resterne af den samarbejdende orden i Arktis og i at forsøge at få den genopbygget så hurtigt så muligt.
FN’s regler vil derfor med al sandsynlighed også i fremtiden forblive centrale for mellemstatslige anliggender i Arktis. Det er de gode nyheder. De dårlige nyheder er, at krisen i Ukraine har vist sig langvarig, og at den med al sandsynlighed vil blive ved med at kaste skygger over Arktis en rum tid endnu.
Mikkel Runge Olesen er ansat som Postdoc ved Dansk Institut for Internationale Studier.