Det strategiske gennembrud

7. marts 1966, FNs Hov­ed­kvarter I New York. Race-kon­ven­tio­nen under­skrives af Ambas­sadøren for Den Cen­tralafrikanske Repub­lik, Michel Gallin-Douathe, under overværelse af FNs gen­er­alsekretær U Thant og under-gen­er­alsekretær C. A. Stavropoulous. Foto: UN Pho­to TC/ARA.

I disse sene decemberdage i 2015 er det 50 år siden, at den første af de store internationale menneskerettigheds-konventioner blev vedtaget. Steven Jensen, post.doc. ved Institut for Menneskerettigheder, skriver om FN, menneskerettigheder og 1965-Konventionen mod Racediskrimination.

FOKUS: DET ANDET FN FN er meget andet end 15 stat­srepræsen­tan­ter i en mahog­nibek­lædt sal. Dét FN, der vis­er sig, når Sikker­hed­srådet tages ud af lignin­gen, er et FN, der kon­stant bevæger ver­den omkring os. Det er dét FN, der fordel­er havbun­dene i ark­tis, fred­er oldtids­min­der, opstiller fly­gt­ningele­jre og fun­ger­er som stats­magt i lande i tran­si­tion. Der­for har vi bedt forskere og FN-ekspert­er under­søge, hvor­dan FN har imødekom­met 70 år glob­ale udfor­dringer.


FNs kon­ven­tion om afskaf­felse af alle for­mer for racediskrim­i­na­tion (herefter Race-kon­ven­tio­nen) blev ved­taget af FNs Gen­er­al­for­sam­ling den 21. decem­ber 1965. Race-kon­ven­tio­nen har været stærkt kri­tis­eret i men­neskerettigheds­de­bat­ten i Dan­mark igen­nem det sen­este årti. Kri­tikkerne har ment, at kon­ven­tio­nen har lagt op til en begræn­sning af ytrings­fri­he­den. Det er som om, at det er blevet hele his­to­rien om kon­ven­tio­nens betyd­ning, men det er en mis­visende his­to­rie. Hvis man træder ét skridt tilbage og dan­ner sig et overb­lik over Kon­ven­tio­nens fremkomst og virkn­ing­shis­to­rie frem­står en meget anderledes his­to­rie. En his­to­rie, der præsen­ter­er et alter­na­tivt blik på FN.

Race-kon­ven­tio­nen fra 1965 var et strate­gisk gen­nem­brud i inter­na­tion­alt diplo­mati og udgør et væsentligt fun­da­ment for vor tids men­neskerettighed­sar­be­jde – herun­der også fremme af ytrings­fri­hed. Race-kon­ven­tio­nen var et vigtigt led i kod­i­fi­cerin­gen af ytrings­fri­he­den som inter­na­tion­al lov. Dens ved­tagelse lagde nem­lig grund­laget for, at kon­ven­tio­nen om borg­erlige og poli­tiske ret­tighed­er (ICCPR) kunne ved­tages året efter i 1966. Det er således et markant jubilæum, hvis bag­grund­shis­to­rie giv­er inter­es­sante ind­sigter i FNs rolle som aktør i det inter­na­tionale sam­fund såv­el som men­neskerettighed­ernes udvikling i efterkrigsti­den. På trods her­af er det et jubilæum, som er gået stille af sig i de sen­este dage.

I mod­sæt­ning til FNs 70 års jubilæum, der er blevet fejret med en række offi­cielle mark­eringer rundt omkring i ver­den og et stort antal FN-debat­ter med 70-året som ref­er­ence­r­amme. Jubilæet har vakt til efter­tanke og til selvransagelse. Sam­tidig har det ans­poret nye debat­ter om det mul­ti­lat­erale sys­tems rel­e­vans og mulighed­er. Deru­dover har FN også brugt 2015 som momen­tum til at fremme mul­ti­lat­erale tilt­ag og løs­ninger — bedst illus­tr­eret ved de store aftaler om de nye 2030-ver­dens­mål og sen­est kli­ma-aftal­en fra Paris i decem­ber.

Der er ved flere lej­lighed­er i år også blevet set tilbage på det his­toriske stræk fra 1945 og til i dag, hvor FN på godt og ondt har været et bety­deligt forum for inter­na­tion­alt diplo­mati. Siden dets start har FN bev­id­net en ver­den, som gen­re­jste sig efter en ødelæggende ver­den­skrig, under­støt­tet ska­belsen af mange nye uafhængige stater, og utal­lige gange været forum for højspændt diplo­mati, for eksem­pel når ver­denssam­fun­det forsøgte at træde nogle skridt tilbage fra den afgrund, som risikoen for en atom­krig inde­bar. I 1954 fork­larede den daværende FN-Gen­er­alsekretær, svenskeren Dag Ham­marskjold, FNs opgave således: ”FN blev ikke skabt for at bringe os i him­me­len, men der­i­mod for at red­de os fra helvede”. I det udsagn er der gemt – på trods af den umid­del­bart dys­tre retorik – et håb om at skabe en bedre ver­den.

Vi forhold­er os ofte kun til top­pen af isb­jer­get, når vi diskuter­er FN, men det er vigtigt at point­ere, at FN udfylder mange roller på samme tid. Der er dog visse temaer og poli­tiske sag­som­råder, som er helt cen­trale for organ­i­sa­tio­nens virke og har været det fra starten af. Når man tager dem under lup, så får man fat i ker­nen af FNs virke. Deres suc­ces er afhængige af stor­poli­tiske kon­junk­tur­er, men disse poli­tiske sag­som­råder har siden FNs etab­ler­ing været væsentlige for at tage den poli­tiske tem­per­atur på organ­i­sa­tio­nens inter­na­tionale rolle og han­dlekraft. Men­neskerettighed­erne er uden tvivl et af disse områder.

Det vingeskudte projekt: menneskerettighederne, 1945–1962

Men­neskerettighed­erne var som nævnt en del af FNs man­dat fra beg­y­n­delsen. Fun­da­mentet blev lagt med FN-chartret fra 1945, hvor grund­laget blev lagt for den nye inter­na­tionale organ­i­sa­tion, som skulle tage over fra den ikke særligt suc­ces­fulde pen­dant fra mellemkrigsti­den — Folke­for­bun­det. Men­neskerettighed­erne var i FN-chartret både defineret som et for­mål og som en vision for FNs arbe­jde. Det lyder som et vægtigt man­dat, men sam­tidig gjorde Chartret også den nationale suverænitet, til et helt afgørende prin­cip for det inter­na­tionale samar­be­jde mellem stater­ne. Det betød en ofte uover­stigelig bar­riere for arbe­jdet med at fremme og beskytte men­neskerettighed­erne – særligt i de første to årti­er.

Det kan ellers godt se ud som om, at 1940erne lev­erede væsentlige frem­skridt på men­neskerettighed­som­rådet. Det er til dels rigtigt. De fleste vil kende til Ver­denserk­lærin­gen om men­neskerettighed­er fra 1948. Det er det første inter­na­tionale doku­ment, som nærmere definer­er, hvad men­neskerettighed­erne inde­bær­er. Det er et imponerende doku­ment – både som en intellek­tuel præs­ta­tion og som et moral­sk pejlemærke for det inter­na­tionale sam­fund. Man skal dog være for­sigtig med at lade sig imponere alt for meget af disse fak­tor­er, hvis det med­før­er, at man overvur­der­er dets poli­tiske betyd­ning i samti­den. Det var nem­lig også et vingeskudt doku­ment.  For det første var de nor­ma­tive stan­dard­er, som blev defineret i Ver­denserk­lærin­gen bev­idst gjort ikke-bindende. Det forpligt­ede alt­så ingen stater og det var afgjort en væsentlig fak­tor i dets ved­tagelse i decem­ber 1948. Det fak­tum, at Sov­je­tu­nio­nen, Sydafri­ka og Sau­di-Ara­bi­en alle und­lod at stemme for Ver­denserk­lærin­gen er sigende, men det bety­der ikke, at de vestlige stater som stemte for erk­lærin­gen var særligt bege­jstrede for den. Tvær­ti­mod. Fra canadisk side var der væsentlig mod­stand mod doku­mentet og det var først i aller­sid­ste øje­b­lik, at lan­det blev over­talt til at bakke op om den ikke-bindende Ver­denserk­læring. USA kunne godt svinge sig retorisk op til at rose Ver­denserk­lærin­gen, men i virke­lighe­den var man allerede i gang med en retræte­manøvre væk fra de inter­na­tionale men­neskerettighed­er. Den udbredte og sys­temiske racisme i USA’s syd­stater havde så markant et greb om amerikan­sk poli­tik, at det udgjorde en væsentlig bar­riere for et pos­i­tivt engage­ment fra amerikan­sk side. De europæiske kolonimagter følte også stor skep­sis, for­di der kunne stilles krav om, at de skulle forbedre behan­dlin­gen af folk, der lev­ede i de kolo­niale ter­ri­to­ri­er under deres kon­trol, da disse per­son­er ifølge Ver­denserk­lærin­gen var berettigede til en række ret­tighed­er.

Disse forhold betød, at på trods af den på mange måder imponerende Ver­denserk­læring fra 1948, så kan man med rime­lighed anskue 1940erne som en fal­sk beg­y­n­delse for men­neskerettighed­erne. Det var ikke helt uden betyd­ning, hvad der blev grund­lagt, men det krævede en ændret his­torisk dynamik for at ændre på sit­u­a­tio­nen.

Den uafk­larede sit­u­a­tion fort­sat­te op gen­nem 1950erne, hvor den kolde krigs eska­ler­ing ikke gjorde det nem­mere at nå til enighed om inter­na­tionale men­neskerettigheds­stan­dard­er og ‑prin­cip­per. Der blev forhan­dlet fra år til år i en række FN-komi­teer, men der var ikke rigtig noget momen­tum. Sagt på en anden måde, så var den stor­poli­tiske hånd­bremse trukket hårdt i af både vestlige og østlige aktør­er i den kolde krig.

FN var igen­nem hele den peri­ode det cen­trale forum for det inter­na­tionale men­neskerettigheds­diplo­mati. Det havde til tider et rit­uelt præg over sig, selvom man ikke skal se bort fra, at der også foregik sub­stantielle debat­ter i peri­o­den. De sat­te sig bare ikke rigtig spor i forhold til det afgørende skridt, som inde­bar at ændre men­neskerettighed­ernes sta­tus fra ikke-bindende stan­dard­er til at blive inter­na­tion­al lov, som var forplig­tende for stater. Det skifte kom først i 1960erne. Momen­tum kom fra lande i det glob­ale Syd. FN var i det for­løb det vitale inter­na­tionale poli­tiske, diplo­ma­tiske og juridiske forum, som skabte en ny inter­na­tion­al ret­sor­den, hvor indi­videt fik en sta­tus i inter­na­tion­al lov. Indtil da var inter­na­tion­al lov reelt noget, som fokuserede på stater og deres inter­ess­er.

Da menneskerettighederne kom ind fra det globale Syd, 1962–1965

Vendepunk­tet fandt sted på FNs Gen­er­al­for­sam­ling i efteråret 1962 i køl­van­det på Cuba-krisen. Her havde det inter­na­tionale sam­fund været på kan­ten til en poten­tielt altødelæggende kon­flikt mellem USA og Sov­je­tu­nio­nen. Der havde været tegn på nybrud inden­for men­neskerettigheds­fel­tet i årene op til dette tid­spunkt. Afkolonis­er­ing­sprocessen betød en fornyet beton­ing af men­neskerettighedsspørgsmål. Et af de første poli­tiske opgør om dette fandt sted på FNs Gen­er­al­for­sam­ling i 1960, hvor en stor gruppe af de nye selvstændi­ge lande sat­te Sov­je­tu­nio­nen og Niki­ta Khrushchev grundigt på plads, så han efter sigende i frus­tra­tion slog sin sko i bor­det, inde i Gen­er­al­for­sam­lin­gen. Årsagen var, at Sov­je­tu­nio­nen i 1960 forsøgte at ændre FNs hov­ed­for­mål til at være afvikling af enhver form for kolo­nial­isme. Det var de nye lande inter­esserede i, men de ønskede at men­neskerettighed­sprin­cip­per skulle være en del af det nor­ma­tive og poli­tiske grund­lag. Det pressede Sov­je­tu­nio­nen, som selv blev skarpt kri­tis­eret for at prak­tis­ere kolo­nial­isme i Østeu­ropa. Både de cen­trale britiske og amerikanske diplo­mater var imponerede over den diplo­ma­tiske ind­sats fra grup­pen af lande fra Afri­ka og Asien, men de kunne ikke bakke dem op i den afgørende afstemn­ing. Blandt andet for­di hverken USA eller Storbri­tan­nien i deres uden­rigspoli­tik – reelt og formelt — bakkede op om men­neskerettighed­spro­jek­tet. Med FN som omdrejn­ingspunkt blev der dog ændret på dette over de næste år.

Det var dog som nævnt først i 1962, at det endelige vendepunkt kom. Her opstår forbindelsen til den race-kon­ven­tion som i disse dage er fyldt 50 år. Det er her værd at påpege, at der find­es mange huller og fejl­for­tolkninger i den gængse ver­sion af men­neskerettighed­shis­to­rien. I en vestlig sam­men­hæng er der jævn­ligt blevet opstil­let nogle tem­melig nar­cis­sis­tiske værdimæs­sige spe­jl­billed­er, som har skævvre­det vores forståelse af his­to­rien og af den men­neskeretlige dynamik. Det har sam­tidig gjort det nem­mere at reduc­ere FNs betyd­ning i over­gan­gen mellem den kolo­niale og den post-kolo­niale ver­den, hvor det inter­na­tionale statssys­tem under­gik en mas­siv trans­for­ma­tion, som var særligt intens i 1960erne.

Det er ikke muligt at uddybe disse point­er her. Der er kun plads til at give et eksem­pel på en fejl­for­tolkn­ing. I den tra­di­tionelle udlægn­ing, så udgør borg­erlige, poli­tiske, økonomiske, sociale og kul­turelle ret­tighed­er fun­da­mentet for men­neskerettighed­ernes udvikling efter 1945. Det har den ind­byggede forståelse, at det også inde­bær­er et skel mellem Vesten og det kom­mu­nis­tiske Øst, som betonede hver sit sæt af ret­tighed­er. Sagen er bare, at det inter­na­tionale men­neskerettighed­spro­jekt i 1962 blev omde­fineret omkring spørgsmå­lene om racediskrim­i­na­tion og religiøs intol­er­ance. De blev afgørende for gen­nem­brud­det for de uni­verselle men­neskerettighed­er, som fandt sted i de føl­gende år. De udgjorde fak­tisk dri­vkraften på fel­tet – grad­vist mere kon­tro­ver­sielt — frem til 1975, hvor det bredere sæt af ret­tighedsspørgsmål på ny kom til at definere udviklin­gen på men­neskerettighed­som­rådet.

Nybrud­det i efteråret 1962 bestod i, at en række afrikanske lande anbe­falede, at der skulle udvikles en erk­læring efter­ful­gt af en kon­ven­tion om afskaf­felse af alle for­mer for racediskrim­i­na­tion. Der skulle sim­pelthen skabes et inter­na­tion­alt lov­grund­lag for at bekæmpe racediskrim­i­na­tio­nens svøbe rundt om i ver­den. Dette sat­te naturligvis USA og de europæiske kolonimagter under pres. Det var et ini­tia­tiv, som Sov­je­tu­nio­nen sagtens kunne støtte op om. Det virke­lig inter­es­sante i processen var til gengæld, at Liberia med støtte fra en række afrikanske og mellemøstlige lande stillede forslag om, at der skulle udar­be­jdes to tilsvarende doku­menter vedrørende afskaf­felse af alle for­mer for religiøs intol­er­ance. Det var et forslag, som sat­te Sov­je­tu­nio­nen og de kom­mu­nis­tiske stater under et inter­na­tion­alt pres. Det var så enty­digt en ide, som kom fra det glob­ale Syd, men som gjorde, at nybrud­det fik en stor­poli­tisk kant i den kolde krigs ide­ol­o­giske kamp. USA og Storbri­tan­nien var klar over, at de ville blive kri­tis­eret for deres accept af racis­tiske sys­te­mer i Syd­stater­ne og i afrikanske ter­ri­to­ri­er, men det fak­tum at reli­gion­sspørgsmålet var med på banen, gav dem en gulerod i tillæg til de svirp med den diplo­ma­tiske pisk, som de under alle omstændighed­er måtte lægge øre til.

Race og reli­gion kørte i en form for par­al­lelle spor over de næste år. På dette tid­spunkt havde arbe­jdet med at udforme to kon­ven­tion­er om hen­holdsvis borg­erlige og poli­tiske ret­tighed­er og om økonomiske, sociale og kul­turelle ret­tighed­er – i for­læn­gelse af Ver­denserk­lærin­gen fra 1948 — ligget under­drejet i 15 år uden markante frem­skridt. Det var uklart, hvornår og om disse kon­ven­tion­er nogensinde ville blive færdig­gjort og få nogen som helst betyd­ning.

Så ændrede dynamikken sig dog radikalt. En erk­læring om race-diskrim­i­na­tion blev ved­taget på FNs Gen­er­al­for­sam­ling i 1963. Det var et sig­nal om hvad der var på vej. I 1964 var der en krise i FN om finan­sier­ing af freds­be­varende oper­a­tioner, så der var ikke rigtig en reel Gen­er­al­for­sam­ling det år. Der­for ful­gte 1965-ses­sio­nen reelt efter 1963-ses­sio­nen. Det var her, at man på en ses­sion færdig­forhan­dlede og den 21. decem­ber 1965 ved­tog race-kon­ven­tio­nen efter et kon­ven­tion­sud­kast udar­be­jdet af FNs Men­neskerettighed­skom­mis­sion.

”Its Finest Hour”, FN og menneskerettighederne 1965–1966

Den 21. decem­ber 1965 blev men­neskerettighed­erne inter­na­tion­al lov. Formelt krævedes der 27 rat­i­fika­tion­er af race-kon­ven­tio­nen før den trådte i kraft, men de fac­to var gen­nem­brud­det sket. Ghana, som sam­men med Fil­ip­pin­erne havde ledet de afgørende forhan­dlinger, kaldte det for FN-Gen­er­al­for­sam­lin­gens ”Finest Hour”. Der havde været en række hårde forhan­dlinger, herun­der beskyld­ninger frem og tilbage mellem Øst og Vest, men en række dygtige aktør­er fra det glob­ale Syd havde ført forhan­dlingerne i mål. Den amerikanske præsi­dent Lyn­don B. John­son havde med den såkaldte Civ­il Rights Act fra 1964 og Vot­ing Rights Act fra 1965 indledt et opgør med racis­mens dominerende greb på amerikan­sk poli­tik. USA stod der­for stærkere i 1965-forhan­dlingerne end de havde gjort længe. Der­til havde men­neskerettigheds­diplo­mati­et fra det glob­ale Syd haft den effekt, at Sov­je­tu­nio­nen og de kom­mu­nis­tiske lande var blevet sovset langt mere ind i det inter­na­tionale men­neskerettighed­spro­jekt end de reelt ønskede. Man kan kalde det diplo­ma­tisk sire­ne­sang, men det var en af de helt cen­trale strate­giske effek­ter af race-kon­ven­tio­nens tilblivelse og ved­tagelse og en vigtig grund til, at race-kon­ven­tio­nens virkn­ing­shis­to­rie er så inter­es­sant.

Dets betyd­ning blev tydelig allerede året efter, hvor Kon­ven­tio­nen om borg­erlige og poli­tiske ret­tighed­er efter 17 års ørken­van­dring blev ved­taget (sam­men med Kon­ven­tio­nen om økonomiske, sociale og kul­turelle ret­tighed­er). Det fremgår klart fra forhan­dling­spro­tokollerne fra FNs Gen­er­al­for­sam­ling i 1966, hvor disse to kon­ven­tion­er blev færdig­forhan­dlet og ved­taget, at race-kon­ven­tio­nen havde skabt den præce­dens og lagt det fun­da­ment, som gjorde det muligt at opnå end­nu et poli­tisk og juridisk gen­nem­brud i FN-regi i 1966. Med Kon­ven­tio­nen om borg­erlige og poli­tiske ret­tighed­er blev blandt andet ytrings­fri­he­den, for­sam­lings­fri­he­den og tros- og tanke­fri­he­den kod­i­fi­ceret i inter­na­tion­al lov. Det var de ikke før dette tid­spunkt. Det var blevet mulig­gjort især på grund af det diplo­ma­tiske arbe­jde fra lande som Ghana, Fil­lip­pin­erne, Liberia, Cos­ta Rica og Jamaica  med flere. Det var en ind­sats, som de vestlige lande kunne nyde godt af fra 1970erne og frem, hvor Vesten for alvor opdagede men­neskerettighed­erne som red­skab i inter­na­tionale rela­tion­er og brugte dem aktivt mod især de kom­mu­nis­tiske stater.

FN som forum var omdrejn­ingspunk­tet for denne udvikling, hvor de glob­ale foran­dring­sprocess­er blev sat til forhan­dling og hvor nye poli­tiske process­er blev sat i gang. Det er en rolle som ofte neg­ligeres – og som på men­neskerettighed­som­rådet aldrig er blevet ordentlig afdækket før nu – for­di der i en vestlig kon­tekst ofte har været en tem­melig velvil­lig overvur­der­ing af vores egen rolle i gen­nem­brud­det for men­neskerettighed­erne.

Der er der­for grund til at få flere nuancer med i fortællin­gen af denne his­to­rie. Det står klart, at race-kon­ven­tio­nen og det inter­na­tionale race-spørgsmål gen­nem årene har gen­nem­levet adskil­lige kon­tro­vers­er. Der­til bør det til­fø­jes, at det glob­ale Syds led­er­skab på men­neskerettighed­som­rådet beg­y­n­dte at for­tone sig fra slut­nin­gen af 1960erne og frem, selvom aktør­er fra nogle af lan­dene stadig forsøgte at holde fanen højt. Det ændr­er dog ikke ved det fak­tum, at det er værd at markere 50-året for ved­tagelsen af FNs kon­ven­tion om afskaf­felse af alle for­mer for racediskrim­i­na­tion. Den udgjorde et strate­gisk gen­nem­brud i inter­na­tion­al poli­tik, som Vesten fik gavn af. I den sam­men­hæng bør det fremhæves – kon­tro­vers­er ufor­t­alt – at FN stod bag et civil­isatorisk frem­skridt. Det burde være en mark­er­ing værd.

Steven L. B. Jensen er Post.doc-forsker ved Insti­tut for Men­neskerettighed­er. Han er for­fat­ter til bogen “The Mak­ing of Inter­na­tion­al Human Rights: The 1960s, Decol­o­niza­tion and the Recon­struc­tion of Glob­al Val­ues” som udkom på Cam­bridge Uni­ver­si­ty Press i 2016. Steven Jensen er mod­tager af den franske forsker­pris The 2015 Rene Cassin The­sis Prize (Spe­cial Men­tion) og arbe­jder pt. blandt andet på en artikel om metode­spørgsmål i den his­toriske men­neskerettigheds­forskn­ing.

Scroll til toppen