FN og den samarbejdende orden i Arktis: et system under pres fra Ukrainekonflikten

På trods af global opvarmning er Arktis ikke det næste vilde vesten. Langt de vigtigste områder er allerede fordelt — og FN’s havretskommission opstiller en række regler for fordelingen af det resterende. Den største trussel imod arktisk stabilitet kommer udefra: Ukrainekonflikten truer i dag med at svække den samarbejdende orden i Arktis.

FOKUS: DET ANDET FN FN er meget andet end 15 stat­srepræsen­tan­ter i en mahog­nibek­lædt sal. Dét FN, der vis­er sig, når Sikker­hed­srådet tages ud af lignin­gen, er et FN, der kon­stant bevæger ver­den omkring os. Det er dét FN, der fordel­er havbun­dene i ark­tis, fred­er oldtids­min­der, opstiller fly­gt­ningele­jre og fun­ger­er som stats­magt i lande i tran­si­tion. Der­for har vi bedt forskere og FN-ekspert­er under­søge, hvor­dan FN har imødekom­met 70 år glob­ale udfor­dringer.


Føl­ger man pressedæknin­gen af den poli­tiske udvikling i Ark­tis, får man nemt indtrykket af, at vi med glob­al opvarmn­ing står over­for et for vor klode måske sid­ste reg­ulære gold rush: I takt med at nye natur­rig­dommene plud­selig bliv­er tilgæn­gelige, kæm­per ver­dens stater, særligt de fem stater med kystlin­je til det Ark­tiske Ocean — USA, Rus­land, Cana­da, Norge og Kon­geriget Dan­mark (Dan­mark-Grøn­land-Færøerne) — nu tilsyneladende om at sikre sig størst mulig del af rovet.

Det er imi­dler­tid en ret grov over­driv­else af udviklin­gen i Ark­tis. Ikke alene er de bed­ste dele af Ark­tis for længst fordelt, som — frareg­net den ube­ty­delige Hans Ø — inklud­er­er alt landter­ri­to­ri­um.

Men det er også uklart om det over­hovedet nogensinde vil kunne betale sig at udvin­de ressourcer fra de end­nu ikke fordelte søom­råder omkring Nord­polen. Det barske vejr og havdyb­derne er stadig, trods glob­al opvarmn­ing, ikke lige sådan at overvin­de. I hvert fald ikke hvis det skal give over­skud. Og så er Ark­tis fak­tisk slet ikke så lovløst, som man nogen gange kan få indtryk af. FN spiller her en vigtig reg­ulerende rolle i Ark­tis igen­nem FNs Havret­skom­mis­sion — UNCLOS, The Unit­ed Nations Con­ven­tion on the Law of the Sea.
 

Regelsættet i Arktis: FN’s havretskonvention (UNCLOS)

FN’s gældende havret­skon­ven­tion (UNCLOS III) blev indgået i 1982 og trådte offi­cielt i kraft i 1994. UNCLOS rum­mer en lang række regler, der guider staters han­dlemåde på ver­den­shavene — og dermed også i Ark­tis. Selv USA har de fac­to val­gt at følge UNCLOS’ regler, selvom de, som den eneste stat i Ark­tis, end­nu ikke har rat­i­fi­ceret kon­ven­tio­nen på grund af mod­stand i det amerikanske sen­at. Dermed er der overord­net enighed om UNCLOS’s priv­i­legerede rolle for reg­u­ler­ing af Ark­tis-regio­nen.

Den nuværende kon­ven­tion afløste fire eksis­terende trak­tater fra 1958. Især med hen­syn til grænse­dragn­ing til søs, rummede den nye kon­ven­tion store nysk­a­belser.

I forhold til Ark­tis er reglerne om nation­ernes ret til udvid­ede kon­ti­nen­tal­sok­ler et særligt væsentligt spørgsmål. Sådanne kon­ti­nen­tal­sokkelkrav omhan­dler søter­ri­to­ri­er, der lig­ger uden­for lan­denes ter­ri­to­ri­al­far­vande og uden for deres 200 sømil eksklu­sive økonomiske zone (EZZ). De omfat­ter, i mod­sæt­ning til EZZ, kun ret til ressourcer i havbun­den – ikke til fx fiskebe­stande i vand­søjlen over havbun­den. For at kunne gøre krav på en udvidet kon­ti­nen­tal­sokkel, skal et land påvise geol­o­gisk sam­men­hæng mellem kyst­statens land­masse og den kon­ti­nen­tal­sokkel (havbund), som de ønsker ret til. Det sker ud fra en række fak­tor­er, der blandt andet inklud­er­er tykkelsen af afle­jringer under havbun­den, havbun­dens hæld­ning, havets dybde samt afs­tand fra kyst­stat­en. Her kan det være særligt udslags­givende, hvis man kan påvise sam­men­hæng mellem kyst­stater­nes land­masse og under­søiske højd­e­drag, da det kan udløse ret til store omkring­liggende områder.

Ansøgningerne er ekstremt kom­plekse. Alene Dan­mark har ind­sam­let geol­o­giske data i Ark­tis for ca. 350 mil­lion­er kro­ner op til frem­sæt­telsen af de sen­este danske krav i decem­ber 2014.

Men Dan­mark er ikke alene i ansøger­fel­tet. Både Rus­land, Norge og Cana­da har enten helt eller delvist ansøgt om ret til dele af Ark­tis. Deres krav over­lap­per i flere til­fælde med de danske og her er et af de store strid­spunk­ter ret­ten til Lomosovryggen, som er en stor under­søisk bjergkæde, der strækker sig under det Ark­tiske Ocean. Deru­dover kom­mer de eventuelle amerikanske krav, som først vil blive udsendt, når USA rat­i­fi­cer­er UNCLOS. I de kom­mende år er det så op til et hold inter­na­tionale ekspert­er i Kom­mis­sio­nen for Kon­ti­nen­tal­sok­lens Grænser (CLCS) at vur­dere hvert krav ud fra reglerne i UNCLOS. Der er imi­dler­tid kø i kom­mis­sio­nen. Det kan der­for snildt komme til at tage op til 15 år, før kom­mis­sio­nen er nået igen­nem de fire lan­des ansøgninger.

Dermed kunne man så ledes til at tro, at kon­ti­nen­tal­sokkelkon­flik­terne i det Ark­tiske Ocean, frareg­net områder tæt på Alas­ka, nu i det mind­ste, mere eller min­dre automa­tisk vil blive ord­net. Så nemt er det imi­dler­tid ikke. For selv når kom­mis­sio­nen er færdig, er der end­nu et godt stykke til en endelig aftale lan­dene imellem. Reglerne fun­ger­er nem­lig på en sådan måde, at et land kan få svar på hvorvidt dets ansøgn­ing er god­k­endt eller ej, men det kan ikke være sikker på at være det eneste land, der får god­k­endt ret­ten til et bestemt stykke kon­ti­nen­tal­sokkel. For en under­søisk bjergkæde som Lomonosovryggen kan sagtens ‘hænge sam­men’ med mere end én kyst­stats land­masse. Hvad gør man så? Hvis mere end et land har krav på det samme område, så er FN’s regler ikke så enty­di­ge. I så fald er det op til lan­dene at dele området imellem sig i fred og for­drage­lighed.

Mod­ellen har alt­så en vis begræn­sning. Den beskyt­ter ikke fuld­stændig små lande som Dan­mark og Norge imod at skulle forhan­dle direk­te med en eller flere stor­magter. Det bety­der også, at det ikke nød­vendigvis er uprob­lema­tisk at nå fra FN’s afgørelse om konkrete kon­ti­nen­tal­sok­ler til en endelig løs­ning. Det kræver stadig en god por­tion diplo­mati og vil­je til kom­pro­mis for at nå helt i mål. Der­for er det cen­tralt at stille skarpt på, hvor­dan forhan­dlingskli­maet i Ark­tis har udviklet sig de sen­este år.
 

Konflikt eller samarbejde i Arktis?

Under den Kolde Krig spillede Ark­tis en cen­tral rolle for USA’s og Sov­jets atom­strate­gi­er. Ark­tis var den kor­te­ste afs­tand imellem de to super­magter, som en oplagt kor­ri­dor for bombe­fly og senere interkon­ti­nen­tale mis­siler og atom­bevæb­nede ubåde. Imi­dler­tid var egentlig region­al krigs­førelse i Ark­tis med kon­ven­tionelle enhed­er nærmest utænke­ligt i større stil. Kli­maet var for ufremkom­meligt til det.

Efter den Kolde Krigs afs­lut­ning blev Ark­tis hur­tigt en min­dre vigtig region for stor­magterne, for­di tilnærmelsen imellem USA og Rus­land gjorde en atom­krig imellem de to magter usandsyn­lig. Imi­dler­tid kom der særligt i 00’erne igen fokus på Ark­tis. Denne gang i højere grad for regio­nens egen skyld, for­di glob­al opvarmn­ing grad­vist gjorde regio­nens natur­res­sourcer let­tere tilgæn­gelige. Kunne natur­res­sourcer føre til kon­flikt i Ark­tis?

Sådanne speku­la­tion­er kul­minerede i 2007, da en rus­sisk ubåd i et klart medi­es­tunt plant­ede det rus­siske flag på bun­den af havet under Nord­polen.

Denne frygt blev imi­dler­tid hur­tigt gjort til skamme. I 2008 sam­lede de ark­tiske kyst­stater i Ilulis­sat i Grøn­land sig, og de bekræft­ede bl.a. over­for hinan­den, at UNCLOS var deres fælles regel­grund­lag for Ark­tis. Erk­lærin­gen er senere blevet kri­tis­eret for at forsøge at lukke alle andre stater, herun­der Kina, ude af Ark­tis, og for ikke at inklud­ere alle lande som er medlem­mer af Ark­tisk Råd, det vigtig­ste samar­be­jds­fo­rum i Ark­tis, der også omfat­tende Sverige, Fin­land og Island. Denne kri­tik skal imi­dler­tid holdes op mod det væsentlige resul­tat det dog må siges at være at få bekræftet FN’s og UNCLOS’s priv­i­legerede posi­tion i regio­nen.

Efter tilk­ende­givelserne fra Ilulis­sat ful­gte hur­tigt konkrete frem­skridt. I 2010 lykkedes det for Rus­land og Norge at forhan­dle sig frem til en aftale om deres kon­flikt om Bar­entshavet. Den inklud­erede blandt andet en kon­flikt over kon­ti­nen­tal­soklen. Det var resul­tatet af 40 års forhan­dlinger, gjort muligt af et særligt gun­stigt forhan­dlingskli­ma imellem de to lande. Aftal­en kom hur­tigt til at frem­stå som et eksem­pel til efter­føl­gelse for kon­flik­tløs­ning i Ark­tis og demon­str­erede, at regio­nens kon­ti­nen­tal­sokkelkon­flik­ter fak­tisk kunne løs­es ved at følge UNCLOS’s regler.

Suc­ce­sen for UNCLOS i Bar­entshavet blev sideløbende ful­gt op med suc­ceser for Ark­tisk Råd. I 2011 lykkedes det de otte fuldgyldige medlem­mer af Ark­tisk Råd (USA, Rus­land, Cana­da, Norge, Dan­mark, Sverige, Fin­land og Island) at nå frem til en bindende aftale om samar­be­jde i forbindelse med søred­ning­sop­er­a­tioner i Ark­tis. I 2013 blev en lig­nende aftale indgået i forbindelse med oliekatas­tro­fer.

Bag­grun­den for den samar­be­j­dende ordens suc­ces i disse år er sam­men­sat. For det første har der ganske sim­pelt vist sig meget at vin­de ved samar­be­jde i Ark­tis, hvor kli­maet og de store afs­tande gør selv rel­a­tivt sim­ple oper­a­tioner vanske­lige og dyre. Sam­tidig kan man pege på, hvor­dan en pos­i­tiv udvikling og stat­sled­ernes erk­lærede inten­tion­er om at samar­be­jde grad­vist er blevet selv­forstærk­ende. Men mest af alt er det vigtigt at holde sig for øje, at den samar­be­j­dende orden især kom­mer Rus­land til gode, efter­som Rus­land, i kraft af besid­delse af den suverænt læng­ste kystlin­je ud mod det Ark­tiske Ocean, allerede sid­der på nogle af de bed­ste dele af Ark­tis.

Det gælder særligt gas­re­serv­er, som dog er svært tilgæn­gelig grun­det havdyb­den og det ufremkom­melige ark­tiske kli­ma. Udvin­d­ing af sådanne reserv­er kræver alt­så ikke alene adgang til bety­delige uden­landske investeringer, men også til avanceret vestlig teknolo­gi. Rus­land har, ganske sim­pelt, mere brug for Vesten i Ark­tis, end Vesten har brug for Rus­land. Efter­som ser­iøs intern vestlig kon­flikt i Ark­tis nærmest er utænke­lig, grun­det de fire vestlige kyst­staters still­inger som NATO-allierede, burde Vesten der­for have gode mulighed­er for at kunne undgå kon­flikt i Ark­tis, hvis man ønsker det. Rus­land har ganske vist oprustet i Ark­tis, men fra et meget lavt niveau. Det skal nærmere ses som et rus­sisk forsøg på at sikre sin allerede eksis­terende ark­tiske rig­dom, end som et forsøg på at prøve at tiltuske sig den resterende, økonomisk tvivl­somme, ark­tiske kon­ti­nen­tal­sokkel omkring Nord­polen med magt.
 

Ukrainekonfliktens skygge over Arktis

Ukrainekon­flik­ten repræsen­ter­er den største trussel imod den samar­be­j­dende orden i Ark­tis siden Ilulis­sat-erk­lærin­gen og har generelt ført til øget mist­il­lid og ani­mositet imellem Rus­land og Vesten. Det smit­ter af på tilli­den imellem parterne i Ark­tis.

Her­til kom­mer en mere direk­te såkaldt ‘spill over’ fra Ukrainekon­flik­ten til Ark­tis. Vesten har nem­lig val­gt at bruge Ark­tis som et red­skab til at straffe Rus­land for dets han­dlinger i Ukraine. I første omgang skete det gen­nem afly­sninger af mange samar­be­jdsmøder mellem Rus­land og Vesten i Ark­tis. Dernæst ful­gte en række sank­tion­er, der blandt andet var ret­tet imod den rus­siske olie- og gasin­dus­tri i Ark­tis. Det er poten­tielt meget alvorligt, da sådanne sank­tion­er er ret­tet direk­te imod den måske vigtig­ste fak­tor bag den samar­be­j­dende orden i Ark­tis indtil nu: nem­lig at Rus­land, mere end de andre ark­tiske kyst­stater, har haft lidt at vin­de og meget at tabe ved kon­flikt med Vesten i Ark­tis.

Indtil videre har sank­tion­erne dog ikke ændret Rus­lands ark­tis­strate­gi i udpræget grad. Russerne har svaret igen med aggres­sive mil­itærøvelser i regio­nen og med diverse stunts, som da de i foråret 2015, lod den rabi­ate rus­siske vicepremier­min­is­ter Dmit­ry Rogozin besøge Sval­bard. Dermed udnyt­tede ham nem­lig et smuthul i forhold til Sval­bards juridiske sta­tus til at omgå EU og Norges sank­tion­er imod ham, der for­by­der ham indrejse i både EU og Norge.

Men på især et cen­tralt område, har de imi­dler­tid ikke ændret kurs. De har bibeholdt deres frem­gangsmåde over­for FN’s Havret­skon­ven­tion. Et klart eksem­pel her­på kan ses i de koordinerede danske (decem­ber 2014) og rus­siske (august 2015) ansøgninger til UNCLOS om ret­ten til Lomonosovryggen, der blandt andet vil kunne give ret til kon­ti­nen­tal­soklen omkring Nord­polen. Her inklud­er­er begge lande i deres ansøgninger klart udar­be­jd­ede hen­vis­ninger til hinan­dens bestræ­belser. Man skriv­er, at man er hinan­dens ansøgninger bev­idst, og at man er enige om ikke at ville gøre ind­sigelser imod hinan­dens ret til at ansøge om Lomonosovryggen. De to lande anerk­ender ligeledes, at Cana­da for­mod­entlig snarligst vil fremkomme med et over­lap­pende krav.

Det er i denne henseende især sandsyn­ligt at både Dan­mark og Rus­land kan få med­hold i forhold til poten­tielt meget store over­lap­pende områder. I så fald er det alt­så op til dan­sk-rus­siske forhan­dlinger at nå en endelig aftale, når FN’s kon­ti­nen­tal­sokkel-kom­mis­sion om 10–15 år har færdig­be­han­dlet begge ansøgninger. Men ikke desto min­dre vis­er den rus­siske vil­lighed til fort­sat at følge UNCLOS, at Rus­land trods sank­tion­erne stadig har en klar inter­esse i at værne om resterne af den samar­be­j­dende orden i Ark­tis og i at forsøge at få den genop­bygget så hur­tigt så muligt.

FN’s regler vil der­for med al sandsyn­lighed også i fremti­den for­blive cen­trale for mellem­stat­slige anliggen­der i Ark­tis. Det er de gode nyhed­er. De dårlige nyhed­er er, at krisen i Ukraine har vist sig lang­varig, og at den med al sandsyn­lighed vil blive ved med at kaste skyg­ger over Ark­tis en rum tid end­nu.

Mikkel Runge Ole­sen er ansat som Post­doc ved Dan­sk Insti­tut for Inter­na­tionale Studi­er.

Scroll til toppen