Rygterne om FN’s truende død er stærkt overdrevne

United_Nations_General_Assembly_Hall_(3)

De nye verdensmål fra 2015 vil være en af de største udfordringer i FN’s levetid. Men historien, om hvordan disse nye verdensmål blev forhandlet og vedtaget, viser, hvorfor FN på andre kanter end den hårde sikkerheds-dimension ikke er ved at grave sin egen grav.

FOKUS: DET ANDET FN FN er meget andet end 15 stat­srepræsen­tan­ter i en mahog­nibek­lædt sal. Dét FN, der vis­er sig, når Sikker­hed­srådet tages ud af lignin­gen, er et FN, der kon­stant bevæger ver­den omkring os. Det er dét FN, der fordel­er havbun­dene i ark­tis, fred­er oldtids­min­der, opstiller fly­gt­ningele­jre og fun­ger­er som stats­magt i lande i tran­si­tion. Der­for har vi bedt forskere og FN-ekspert­er under­søge, hvor­dan FN har imødekom­met 70 år glob­ale udfor­dringer.


FN er i krise. Sådan lyder den ofte gen­t­agede kri­tik til at beskrive organ­i­sa­tio­nens vanske­lighed­er med at opbløde og reformere specielt Sikker­hed­srådet, hvis poli­tiske død­vande har efter­ladt et delvist han­dlingslam­met FN over det sid­ste årti og mere til. Krisen beskrives bredt som omhan­dlende alt fra den cen­trale legit­imitet og han­dling (alt­så man­glen på samme) til kom­mu­nika­tion og argu­mentet om at det er selve fortællin­gen om FN den er gal med.

Men FN er mere end Sikker­hed­srådet og snævre nationale sikker­heds- og forsvarsin­ter­ess­er. Det illus­tr­erede den netop over­ståede 70. Gen­er­al­for­sam­ling i New York godt. Inden den generelle debat blev sat i gang med sine forudsigelige taler om suverænitet og sikker­hed, blev de foregående tre dage brugt på at ved­tage et nyt sæt ver­dens­mål, ledt an af Skan­di­naviens første præsi­dent for Gen­er­al­for­sam­lin­gen, Mogens Lykketoft. Frem mod 2030 skal disse mål være ret­nings­givende for det glob­ale arbe­jde med at skabe økonomisk og social udvikling i ver­den, mindske ulighed i og imellem lande, bekæmpe sult, sikre ligestill­ing, og mange andre ambitiøse mål. Euforien over ved­tagelsen af 17 excep­tionelt ambitiøse mål ville ingen ende tage, og selv Paven var fuld af lovprisende ord da han ekstra­ordinært talte til sam­lin­gen af statsover­hoved­er.

Kris­es­nakken fors­tum­mer alt­så til en hvis grad, når vi vender blikket mod den del af FN der beskæftiger sig med udviklingssamar­be­jde og bæredygtighed. His­to­rien om hvor­dan disse nye ver­dens­mål blev forhan­dlet og ved­taget illus­tr­erer godt, præ­cis hvor­for FN på andre kan­ter end den hårde sikker­heds­di­men­sion ikke er ved at grave sin egen grav, tvær­ti­mod. Før vi kan forstå, hvor­dan denne pro­ces illus­tr­erer FN’s sti­gende legit­imitet, er vi dog nødt til kort at kigge mod cen­trale ændringer i de glob­al poli­tiske og økonomiske forhold.

Den ændrede internationale kontekst

Det tra­di­tionelle udviklingssamar­be­jde havde sin start ikke lang tid efter FN’s opret­telse i 1945. Op gen­nem 1950’erne og 60’erne, i for­læn­gelse af Mar­shallpla­nens grundlæggende ideer om økonomisk udvikling, beg­y­n­dte en række lande at igangsætte samar­be­jde med min­dre udviklede lande i Syd, hvo­raf mange var tidligere kolonier. Det gjaldt blandt andet Storbri­tan­nien, Frankrig, Sverige og snart efter Dan­mark.

I årti­er derefter fun­gerede udviklingssamar­be­jdet i høj grad som bilat­erale rela­tion­er mellem rige donor­lande på den ene side og fat­tige mod­tager­lande på den anden, kry­dret med en smule mul­ti­lat­er­alt samar­be­jde. Det var tydeligt, hvem der havde penge at give af, og hvem, der havde brug for dem; de fat­tig­ste men­nesker boede i de fat­tig­ste lande (mod­sat i dag, hvor langt størst­ede­len af ver­dens fat­tig­ste men­nesker bor i melle­mind­kom­st­lande).

Skif­tende sæt af ideer og poli­tiske hold­ninger prægede naturligt nok samar­be­jdet. Fra tidlige ideer om mod­erniser­ing og direk­te over­førsel af teknik og mate­ri­aler til udviklings­lan­dene. Videre til de såkaldte Bret­ton Woods insti­tu­tion­ers (Ver­dens­banken og den Inter­na­tionale Val­uta­fond (IMF)) lib­er­alis­er­ings­dag­sor­den­er op gen­nem 80’erne og 90’erne, og endeligt til FN’s sti­gende ind­fly­delse efter murens fald, hvor ideer om men­neskerettighed­er og fri­hed blom­strede. På trods af sådanne skift var alt i det store hele ’godt’ og rel­a­tivt sta­bilt set med insti­tu­tionelle briller.

Men noget skete i takt med, at vi trådte ind i et nyt årtusinde. Tidligere, rel­a­tivt begrænsede økonomi­er, om end i befolkn­ingstal store lande, beg­y­n­dte en rejse mod den inter­na­tionale poli­tiske og økonomiske him­mel. Det start­ede naturligvis, i første omgang, med de asi­atiske tigre, men endte med, at Kina, Indi­en og Brasilien ledte an i et god­stog af økonomisk vækst, og snart efter ful­gte lande som Sydafri­ka, Viet­nam, Indone­sien og Nige­ria.

I dag er flere af disse økonomi­er ved at sætte tem­po­et ned (rigtig slemt står det til i Brasilien der oplever neg­a­tiv vækst i disse år), men deres poli­tiske ambi­tion­er har aldrig været højere. De har alle sam­men det til fælles at ingen af dem bry­der sig om de insti­tu­tion­er der hidtil har været med til at reg­ulere inter­na­tionale økonomiske og poli­tiske spørgsmål som OECD, Ver­dens­banken og IMF. Det er ved denne fun­da­men­tale stillen spørgsmål­stegn ved de eksis­terende magt­fulde insti­tu­tion­er at vi kan vende tilbage til his­to­rien om hvor­dan FN er nået frem til ved­tagelsen af de nye ambitiøse ver­dens­mål, der skal nås inden 2030.

De gamle årtusindemål eller hvor slemt det engang stod til i FN

Forud for de nye ver­dens­mål går et andet sæt FN-mål, ’Mil­len­ni­um Devel­op­ment Goals’ (eller bare MDG’erne), der fra 2000 til 2015 forsøgte at udstikke den glob­ale ret­ning for arbe­jdet med at bekæmpe fat­tig­dom og udvide adgan­gen til uddan­nelse og sund­hed for alle men­nesker. Målene byggede på FN’s smukke Årtusinde-erk­læring, der i et even­tyragtigt sprog taler om men­neske­he­dens kollek­tive ans­var for at udry­dde fat­tig­dom, ufred og ure­t­færdighed.

Der var ikke meget, der tyd­ede på, at MDG’erne var i en anderledes liga end så mange tidligere FN-aftaler, der efter et år er glemt af alle andre end ver­den­sor­gan­i­sa­tio­nen selv — og som ikke har megen ind­fly­delse på, hvad der foregår i den virke­lige ver­den, væk fra diplo­mater­nes bonede gul­ve. Fra et par stille første år skete der dog noget efter, at ver­dens ledere havde mødtes igen i 2005 og beslut­tet, at nu skulle der lægges en ind­sats i at for­følge målene.

De næste ti år skulle vise sig at være en ret så utrolig his­to­rie, om hvor­dan MDG’erne stod som pejlemærk­er for regeringer ver­den over, når der skulle udvikles poli­tik, og var i stand til at fastholde momen­tum i det inter­na­tionale udviklingssamar­be­jde. I lyset af, hvor mange inter­na­tionale aftaler, der er væk og glemt et år efter deres ved­tagelse, var dette en imponerende præs­ta­tion.

MDG’ernes suc­ces har alt­så først og fremmest været at fastholde momen­tum om et sæt målelige ambi­tion­er omhan­dlende fat­tig­dom­sudry­d­delse, uddan­nelse, sund­hed, ligestill­ing og bæredygtighed. De reelle frem­skridt som målene har med­ført har i bed­ste fald været ujævne på tværs af både de forskel­lige mål og geografiske region­er. Langt størst­ede­len af ​​Asien og Lati­nameri­ka har opnået gode resul­tater, primært drevet af en bety­delig økonomisk vækst, mens Afri­ka syd for Sahara og Oceanien har været stort set blot­tet for store frem­skridt. For de overordnede mål er dem omkring udry­d­delsen af ekstrem fat­tig­dom, adgang til rent drikke­vand, og ligestill­ing mellem kønnene i uddan­nelse tæt på at blive opfyldt, mens de fleste andre mål for uddan­nelse og sund­hed ikke er blevet opfyldt.

På trods af deres rel­a­tive suc­ces, havde målene en række forhold, som gjorde dem dybt prob­lema­tiske og som let kunne have under­mineret FN’s glob­ale rolle — og det er der vi skal hen med alt det her. Der var nem­lig først og fremmest ikke meget kollek­tivt over tilblivelsen af MDG’erne, der basalt set blev udviklet i kælderen under FN’s hov­ed­kvarter i New York af en omslut­tet gruppe hvide mænd i jakkesæt, uden nogen nævneværdig ind­fly­delse fra resten af ver­den. Det betød, ikke over­rask­ende, at målene kom til at bygge på og repræsen­tere en snæver og enormt reduk­tion­is­tisk forståelse af hvad udviklingssamar­be­jde er, og hvad der kræves for at opnå økonomisk og miljømæs­sig bæredygtig vækst og social­frem­gang, noget de er blevet kri­tis­eret heftigt for siden deres tilblivelse. Den der med at glemme at spørge de lande, det her vil have de største kon­sekvenser for, nem­lig udviklings­lan­dene, hvad de selv synes kunne være vigtigt at pri­or­itere, var ikke lige­frem med til at højne målenes eller FN’s legit­imitet og pop­u­lar­itet.

De nye mål og begyndelsen på et nyt narrativ

Trods bety­delige frem­skridt i MDG’ernes lev­etid fra beg­y­n­delsen af ​​det nye årtusinde til i dag, bety­der alvorlige huller i de regionale forbedringer, at ver­den stadig står over­for vold­somme udfor­dringer. Den sid­ste FN-rap­port om frem­skridtene på MDG’erne (fra 2014) fortæller his­to­rien godt: man­glende ligestill­ing fort­sæt­ter og kvin­der er fort­sat markant dårligere repræsen­teret på arbe­jds­markedet og i offentlige og pri­vate beslut­ning­sprocess­er; den økonomiske afs­tand mellem rige og fat­tige hush­old­ninger, og mellem by- og lan­dom­råder bliv­er stadig større; kli­maæn­dringer og miljø­for­ringelser under­graver fort­sat væsentlige frem­skridt, og eksem­pelvis mere end 40 pro­cent af ver­dens befolkn­ing har ikke ordentlig adgang til rent vand; kon­flik­ter er fort­sat den største trussel mod men­neske­he­dens udvikling, og i 2014 var mere end 60 mil­lion­er men­nesker tvunget til at for­lade deres hjem (det højest reg­istr­erede niveau siden 2. Ver­den­skrig), og halvde­len af ​​de glob­ale fly­gt­ninge er børn; og endeligt så lever mere end 800 mil­lion­er men­nesker stadig i ekstrem fat­tig­dom. Alle disse bekym­rende omstændighed­er er ikke blot af glob­al karak­ter, de kan mærkes lokalt på den ene eller den anden måde i alle ver­dens lande.

Med MDG’ernes udløb i år var der således ingen tvivl om, at et nyt sæt mål skulle tage deres plads og dri­ve arbe­jdet med at ændre disse for­færdelige omstændighed­er fre­mad. His­to­rien om de gam­le mål var nød­vendig at fortælle for, at vi kan forstå præ­cis hvor stor en forskel der er mellem tilblivelsen af disse og så de nye mål, netop ved­taget i New York, og hvilke betyd­ninger, det har for fortællin­gen om det nuværende FN. Husk på, at selvom tilblivelsen af målene foregik i en tid hvor mange af væk­st­loko­mo­tiverne og de nye glob­ale magter end­nu ikke for alvor var trådt frem på den inter­na­tionale poli­tiske scene, så har arbe­jdet med at opnå dem været stærkt præget af de ændrede glob­ale økonomiske og poli­tiske forhold.

Der var der­for i sand­hed også lagt op til at der skulle andre boller på sup­pen, når de nye mål skulle udvikles — en pro­ces, der formelt beg­y­n­dte sid­ste år. Det var aldrig en reel mulighed, at de rigeste lande kunne gå bag om ryggen på udviklings­lan­dene og få ved­taget et sæt mål, der ikke afspe­jler deres pri­or­iteter og ind­fly­delse. I mod­sæt­ning til MDG’ernes tilblivelse, i et lukket rum uden kon­takt til resten af ver­den, har processen omkring de netop ved­tagne mål været en demokratisk og yder­st inklud­erende pro­ces, hvor ikke kun udviklings­lan­dene har haft en markant større ind­fly­delse end tidligere, men hvor også inter­essen­ter fra civil­sam­fun­det og den pri­vate sek­tor har haft en væsentlig rolle at spille. ’Ver­dens mest demokratiske forhan­dling­spro­ces’ er det blevet kaldt, og resul­tatet taler da også sit tydelige sprog om, at alle har haft noget at byde ind med.

FN’s Gen­er­al­for­sam­ling ved­tog således i slut­nin­gen af sep­tem­ber en overor­dentligt ambitiøs ramme på 17 mål og 169 under­mål, som dækker sociale, økonomiske og miljømæs­sige dimen­sion­er, og som kræver hidtil usete forbedringer i men­neske­lig velfærd og i beskyt­telsen af ​​de miljømæs­sige behov for nuværende og kom­mende gen­er­a­tioner. ’Sus­tain­able Devel­op­ment Goals’ kaldes de i FN, men i Dan­mark ref­er­erer vi til dem som ver­dens­må­lene, hvilket meget godt illus­tr­erer at der her er at gøre med mål som lige såv­el gælder Storbri­tan­nien som Soma­lia.

De nye ver­dens­måls stærke ideer om uni­ver­salitet, holdt op mod vores viden om ver­dens udvikling i de sen­este årti­er, bør få os til at gen­overve­je cen­trale ideer om glob­alt samar­be­jde. Det efter­lad­er i støvet ellers rel­a­tivt sta­bile ideer om ans­var, om hvem der har brug for hjælp og hvem der skal levere den hjælp, om forhold­et mellem hvem der reg­ulerer og hvem der reg­uleres og derved også mellem hvad der er offentligt og pri­vate, og endeligt hvem der er udviklet og hvem der er i udvikling. Det bety­der ikke, at alle lande for­ventes at bidrage ligeligt til at løse glob­ale prob­le­mer i fremti­den, eller at vi alle bør nyde lige godt at de spar­somme ​​midler til­sidesat til dette, men det fremkalder den vigtige forestill­ing om kollek­tivet, at vi er sam­men om at skabe en ver­den alle kan leve i.

Op af graven og ud i lyset

Denne evne til at fremkalde storslåede ideer om men­neske­he­dens sam­men­hold, og vores fælles ans­var for hinan­den og plan­eten, kan meget vel være med til at geno­plive det FN, der øjen­syn­ligt ikke er faldet helt ned i graven end­nu. Processen og resul­tatet, som jeg har for­t­alt om her, vid­ner i høj grad om at der nye tider på vej i FN samar­be­jdet, i hvert fald på de områder der har med socialt og økonomisk bæredygtig udvikling at gøre. Netop her er der brug for et stærkt FN, for det er også her vi tydeligst kan obser­vere mødet mellem nye og gam­le magter.

Og så er det her at dette møde i aller­hø­jeste grad fun­ger­er på mest lige kår. OECD, Ver­dens­banken, og IMF har længe været blandt de væsentlig­ste mellem­stat­slige organ­i­sa­tion­er, men ingen af dem har i tilstrække­lig grad for­mået at omstille sig til en ver­den, hvor magten ikke læn­gere er kon­cen­tr­eret i Nord. Det har sendt alle tre organ­i­sa­tion­er ud i rel­a­tivt væsentlige legit­imitet­skris­er, og sam­tidigt båret FN frem som det eneste forum der anerk­ender og i tilstrække­lig grad afspe­jler nye poli­tiske og økonomiske magt­forhold.

Ved­tagelsen af ​​de nye Ver­dens­mål var afs­lut­nin­gen på ​​beg­y­n­delsen på en lang rejse, der forhåbentlig ender med en mere økonomisk og social lige og bæredygtig plan­et i 2030, hvor ekstrem fat­tig­dom blot er en saga. De nye ver­dens­mål vil være en af de største udfor­dringer i FN’s lev­etid og man­glen på reel frem­gang kan meget vel vise sig at være FN’s endeligt på det store og vigtige udvikling­som­råde, der lige nu er der, hvor FN rent fak­tisk kan være med til at gøre en forskel ude i ver­den. Lad os håbe at frem­skridt på disse områder kan vise vejen ud af mør­ket og ind i lyset for resten af FN også.

Adam Moe Fejer­skov er ph.d.-studerende med fokus på glob­al reg­u­ler­ing ved Dan­sk Insti­tut for Inter­na­tionale Studi­er.