Markedsliggørelsen af miljøet

Markedet skal spille en central rolle i løsningen af klimakrisen – det stod klart efter sidste års klimakonference. Rødderne til denne markedsbaserede klimapolitik skal findes i et økonomividenskabeligt paradigmeskifte tilbage i 1960’erne. Her blev statslig styring og regulering af miljøet angrebet af markedsliberale økonomer, der søgte at gøre forurening til et spørgsmål om kroner og ører.

Den grønne omstilling er blevet »big business«. En af de store historier fra sidste års COP26 handlede om de 130 billioner dollars, som en koalition af verdens største finansielle selskaber ville investere for at nå målet om CO2-neutralitet i 2050 – særligt ved hjælp af investeringer i overgangen fra fossile til genanvendelige energikilder i lavindkomstlande. Ved klimatopmødet stod det altså klart, at markedet og de private selskaber er blevet tildelt en nøglerolle i løsningen af klimakrisen. Staternes rolle er primært at skabe rammerne for, at ressourcerne ender de rette steder og at sikre den nødvendige omstilling – for eksempel ved at udforme de såkaldte ’Nationally Determined Contributions’, dvs. planer for hvordan de vil nedbringe udledningen i overensstemmelse med Paris-aftalen.

COP26 forstærkede dermed en tendens til markedsliggørelse af miljøet og klimaet. Siden Kyoto-protokollen i 1997 har internationale klimaaftaler og topmøder således indebåret et stigende fokus på »fleksible mekanismer« og »omkostningseffektive« tiltag i kampen mod klimaforandringerne. Den helt centrale mekanisme er skabelsen af CO2-markeder, hvor stater og private aktører indbyrdes kan handle med tilladelser til at udlede CO2-kvoter. Ifølge dets fortalere kan dette system på en effektiv og rentabel måde indfri klimamålene uden omfattende statslig markedsregulering. Igen er der tale om et marked, som er skabt af staterne i samarbejde med internationale institutioner, men som fungerer uden direkte politisk indblanding. Således har verdens stater i høj grad lagt sig fast på markedsbaserede modeller som modsvar til klimakrisen.

Men hvordan er et så alvorligt samfundsmæssigt problem som klimakrisen blevet markedsliggjort? Rødderne til denne udvikling skal findes i et økonomividenskabeligt paradigmeskifte i 1960’erne, som siden gradvist vandt indpas i praktisk politik.

Kampen om de sociale omkostninger

I 1960’erne og 1970’erne, da miljødagsordenen slog igennem, var der i såvel økonomifaget som i politik en udbredt konsensus om, at skadelig forurening skulle reguleres gennem statslige forbud, kontrolmekanismer og beskatning. Denne tilgang har sine rødder i den britiske økonom Arthur Cecil Pigous hovedværk Economics of Welfare fra 1920. Pigou, der i sit værk lagde fundamentet for den moderne miljøøkonomi, påpegede, at markedet aldrig selv ville kunne beregne og håndtere såkaldte »eksternaliteter«, der opstår fra økonomisk aktivitet.

En eksternalitet er en social omkostning eller gevinst, der tilfalder personer, som ellers ikke indgår i en markedstransaktion. Et klassisk eksempel er forurening, der udledes af en virksomhed, og som det omgivende samfund udsættes for. Pigous løsning på problemet var en eksternalitetsbeskatning, som blev fastsat, så den svarer til den skade, man påfører andre ved sin aktivitet. Hvis den eksterne effekt er positiv, skal beskatningen være negativ – altså et tilskud.

Pigous idé om eksternalitetsbeskatning var forbundet med et større begreb om økonomisk velfærd, hvormed han begrundede offentlige indgreb i markedsøkonomien, der skulle afbøde virkningerne af markedsfejl (eksterne effekter) og udjævne tendenserne til en skæv indkomstfordeling. Pigou skabte herved et analytisk grundlag for diskussionen af forholdet mellem stat og marked, der ikke kun blev indflydelsesrigt i økonomifaget, men også i den politiske sfære.

Pigous økonomiske teori blev imidlertid omgående angrebet af markedsliberale økonomer, der var skeptiske over for statslig indblanding i det frie marked. Ifølge Frank Knight, som var en yderst indflydelsesrig økonomiprofessor ved universitetet i Chicago, var Pigous teori karakteriseret ved en uheldig sammenblanding af økonomi og moral. I en skarp kritik af Pigous værk hævdede Knight, at disse to ting bør adskilles, og at spørgsmålet om eksternalitet og forurening ikke er af moralsk, men økonomisk karakter. Ødelæggelsen af miljøet har rigtignok omkostninger, forklarede Knight, men det har miljøbeskyttelse også – blandt andet i form af nedsat omsætning hos de regulerede virksomheder samt dyrere varer for forbrugeren. Knight udfordrede således det dominerende moralske imperativ om, at det er udlederen eller »gerningsmanden«, der skal bære omkostningerne af sin negative indflydelse på miljøet og det omkringliggende samfund. Ved dermed at nedtone idéen om markedsfejl til fordel for et fokus på omkostningerne ved statslig regulering lagde Knight fundamentet for eftertidens diskussioner om miljøudfordringer i økonomifaget.

Et angreb på statens indblanding

Knights argument blev videreudviklet af en anden økonom med forbindelse til universitetet i Chicago, briten Ronald Coase, som i 1991 blev tildelt Nobelprisen i økonomi, blandt andet for sit arbejde med sociale omkostninger. På linje med Knight talte Coase for en markedsbaseret løsning og påpegede, at statslig miljøregulering også har store omkostninger.

Ifølge Coase kunne eksternaliteter som forurening med fordel internaliseres i markedet, ved at individer og firmaer selv organiserer handler, der sikrer en gensidig fordelagtig løsning – enten ved at den ene part køber sig ret til at forurene, eller ved at den anden køber retten til et rent miljø. Coases økonomiteoretiske fornyelse var altså et argument om, at den mest økonomisk effektive løsning på eksternalitetsspørgsmålet var at sætte privat forhandling i stedet for statslig regulering.

Chicago-økonomen Georg Stigler formaliserede Coases argument, som han navngav »Coase-teoremet«. Med brug af et nyere eksempel argumenterede Stigler for, at når en fabrik spyr skadelig røg ud over tusindvis af hjem, er den ideelle løsning på problemet skabelsen af et kompensationssystem, hvormed husejerne betaler fabrikken for at installere røgreducerende enheder. På den mest omkostningseffektive måde tages der således hensyn til både husejernes helbred og virksomhedernes produktion. Hermed kan værdien af helbred og natur fastsættes på markedet som et spørgsmål om kroner og ører –uden at være påvirket af politiske eller normative vurderinger. Hvis du bekymrer dig for dit helbred og den omkringliggende natur, vil du prissætte det; og dermed betale et beløb, der – gennem markedets prismekanisme – ultimativt vil udtrykke værdien af denne type »vare«.

Coases fornyelse var grundlæggende at gøre det muligt for den, der udsættes for forurening, at købe en ret til ikke at blive forurenet af forureneren. Eller omvendt. Dette adskiller sig fundamentalt fra den traditionelle miljøregulering, der forudsatte, at eksternalitets-spørgsmålet kun kunne løses gennem statslig regulering. Denne udvikling signalerede også et grundlæggende politisk skifte, hvor det ikke længere var staten, der igennem demokratisk vedtagne beslutninger skulle regulere miljø- og sundhedsskadelig økonomisk aktivitet, men markedet selv. De markedsliberales kamp imod miljø- og klimaregulering var således central for deres omfangsrige angreb på efterkrigstidens interventionistiske velfærdsstat.

Coases fornyelse skabte også grundlaget for det moderne CO2-marked, der blev udviklet teoretisk i slutningen af 1960’erne af den canadiske økonom John Dales. Som mange andre af samtidens økonomer abonnerede han på den markedsrationalitet, der informerer den særlige neoklassiske tilgang til økonomi, som blev mainstream i økonomifaget i 1960’erne – og som også Coase og Stigler arbejdede ud fra.

I bogen Pollution, Property and Prices fra 1968 forslog Dales et system, hvor »rettigheder til at forurene« kunne handles på et marked, hvis grænser var fastsat af staten, samtidig med at prisen ville blive fastsat af markedet, således at den nødvendige reduktion af forurening ville blive gennemført med den lavest mulige omkostning. Denne såkaldte »cap-and-trade«-model indebærer, at staten fastsætter en grænse for en eksternalitet (en »cap«) – det kunne for eksempel være to millioner tons CO2-udledning over et år – hvorefter den auktionerer ’rettigheden’ til at forurene i mindre kvoter over den grænse, kvoter som private firmaer derefter kan handle med (deraf »trade«).

Det væsentlige ved cap-and-trade-modellen er, at den lader markedet, og ikke staten, fastsætte prisen på forureningsrettigheder. Modellen bygger således på »Coase-teoremets« idé om markedets overlegenhed når det gælder eksternalitetsproblemer. Ved at skabe et mere eller mindre kunstigt marked på forureningsområdet er markedets økonomiske aktivitet gået fra at være kilden til problemet til at være dets løsning.

Det politiske landskab var dog ikke gunstigt for en implementering af prissætning på forurening i slutningen af 1960’erne, i miljøbevægelsens tidsalder, og 1970’ernes fremvoksende miljøpolitik blev i stedet domineret af statslig regulering og forbud. Først i 1990’erne, som et led i periodens generelle markedsvending i den vestlige verden, slog cap-and-trade-systemerne igennem. Det skete først i USA med The Acid Rain Programme – et markedsbaseret initiativ taget af the Environmental Protection Agency i et forsøg på at reducere de samlede atmosfæriske niveauer af svovldioxid og nitrogenoxider, som forårsager sur regn – og siden med EU’s Emissions Trading System, altså dets kvotehandelssystem, der opstod på baggrund af Kyoto-protokollen og som i dag er verdens største CO2-marked. Markedet er omdrejningspunktet i EU’s kamp imod klimaforandringerne og unionens vigtigste værktøj til at reducere drivhusgasudledning på en omkostningseffektiv måde.

Markedets begrænsninger

Men kan et marked estimere sociale og miljømæssige omkostninger tilstrækkeligt præcist? Ifølge den neoklassiske logik kan individuelle agenter gennem deres samlede valg bestemme den rimelige pris for de miljømæssige realiteter, der er på spil. Ifølge denne logiks kritikere karakteriseres markedsøkonomien dog ved en række strukturelle begrænsninger, som forhindrer systemet i at fungere efter planen. På den baggrund er der blevet formuleret en række heterodokse økonomiske teorier, der anbefaler radikalt alternative tilgange til miljø- og klimaudfordringerne. En af de mere kendte er Kate Raworths såkaldte doughtnut-økonomi, som forkaster den neoklassiske idé om den rationelle økonomiske agents evne til at overskue konsekvenserne af markedsdynamikkerne og i stedet tilbyder en økonomisk model for bæredygtig udvikling, der både tilgodeser menneskehedens og naturens behov.

En mindre kendt tilgang blev udlagt af den tysk-amerikanske økonom Karl William Kapp i hans banebrydende værk The Social Costs of Business Enterprise allerede i 1950. Kapp, der for længst er gledet ud af den gængse økonomiske idéhistorie, var inspireret af Pigous behandling af eksternalitetsproblemet, men argumenterede samtidig for, at Pigous beskatningstilgang var for uambitiøs. For Kapp var beskatning et konservativt middel, der blot lappede på et større og langt mere fundamental problem i det moderne kapitalistiske system.

Problemet er, anførte Kapp, at kapitalisme er et system, der i sin natur bygger på økonomisk outsourcing og systematisk tilsidesætter både positive og negative eksternaliteter. Derfor vil dets grundlæggende prissætninger altid vil være fejlagtige. Tænk for eksempel på udgifter til arbejdernes transport til og fra arbejde, bolig, uddannelse, pension, begravelse og sygdom, som ikke medregnes i virksomhedernes bogholderi, men bæres af samfundet som helhed.

Kapp påpegede desuden, økonomiske ulighedsstrukturer forvrænger markedet strukturelt​​. Ifølge den neoklassiske økonomi viser markedet, på baggrund af det beløb som individer for eksempel er parate til at betale for ren luft, hvad forurening skal koste. Men af strukturelle årsager har ikke alle samme reelle muligheder for at betale den pris. Hvis opgaven at omfordele umistelige miljørettigheder gives til markedet i et ulige samfund bliver resultatet således, at de rigeste altid lov til at lægge sociale omkostninger over på de fattigste. Dette er, påpegede Kapp, en del af en ond cirkel, hvor økonomisk ulighed går hånd i hånd med miljømæssig ulighed, og hvor individer næppe kan overskue konsekvenserne af de beslutninger, som de ofte er nødsaget til at tage på markedet.

For at adressere disse begrænsninger og tilvejebringe et mere retfærdigt samfund var det ifølge Kapp ikke nok at beskatte eksternaliteter som forurening og økonomisk ulighed. Ud fra den opfattelse, at intet samfund burde tolerere den markedsbaserede rationalitets dominans, lagde han op til en mere vidtgående demokratisering af økonomien, hvormed eksternaliteter skulle integreres i en helt ny form for regnskabssystem, der ikke blot inkluderer økonomiske faktorer, men også sociale, kulturelle, miljømæssige og menneskelige værdier, og hvor det enkelte individ ikke står alene og konsekvent tvinges til at foretage valg på ulige vilkår.

Om vi er i stand til at udvikle et sådan alternativt politisk system, må fremtiden vise. Lige nu er den globale klimapolitik underlagt den markedsliggørelse af miljøet, som har vundet frem i økonomividenskabelige diskussioner siden 1960’erne og i politik siden 1990’erne.

Niklas Olsen er professor i politisk historie ved Saxo Instituttet, Københavns Universitet, og Rasmus Skov Andersen er Videnskabelig Assistent ved Saxo Instituttet, Københavns Universitet.