Valgets triumf og lodtrækningens genkomst

Hvorfor gav det engang mening at besætte politiske embeder gennem lodtrækning? Hvorfor har lodtrækning i lang tid ikke rigtig givet mening, mens valg til gengæld har? Og hvorfor er det de seneste årtier igen så småt begyndt at give mening at trække lod? Anton Sylvest Lilleør reflekterer over forholdet mellem valg og lodtrækning i et historisk perspektiv.

Det antikke athenske demokrati var ikke kun et direkte forsamlingsdemokrati. Folket, hvilket ville sige de mandlige borgere, mødtes ganske vist på folkeforsamlingen og traf beslutninger, men derudover var mange vigtige politiske poster varetaget af en del af folket. Nogle poster blev besat via valg, men langt de fleste via lodtrækning, og sammensætningen af femhundredemandsrådet og de edsvorne lovgivere, hvorfra den athenske folkedomstol blev udtrukket, foregik også via lodtrækning blandt borgerne. Den athenske lodtrækning er den mest velstuderede, men lodtrækning var mange steder i verden også en vigtig institution i middelalderen og den tidligt moderne periode. I Europa gjaldt det blandt andet områder på den iberiske halvø, italienske bystater som Venedig og Firenze og en stribe schweiziske kantoner.

I den politiske teori stod lodtrækning længe tilsvarende centralt. Aristoteles bemærkede i sin Politik, at det er »demokratisk, at de, der skal besætte embederne udpeges ved lodtrækning, mens det er oligarkisk, at de vælges«. Godt to tusinde år senere karakteriserede Montesquieu i Om lovenes ånd og Rousseau i Om den sociale kontrakt lodtrækning som demokratisk og valg som aristokratisk. Hverken Aristoteles, Montesquieu eller Rousseau var tilhængere af lodtrækning, men de betragtede, ligesom mange andre, lodtrækning som demokratisk og var af den grund heller ikke demokrater. I antikken og i hvert fald frem til slutningen af det 18. århundrede blev valg som regel betragtet som en aristokratisk eller oligarkisk udpegningsmetode, som adskilte sig fra demokratisk lodtrækning.

Montesquieu og Rousseau udgav deres værker i henholdsvis 1748 og 1762, men få årtier senere var lodtrækning som metode til besættelse af politiske embeder fortrængt fra den revolutionære forestillingsverden. Amerikanske og franske revolutionære, der ellers læste og diskuterede Montesquieu og Rousseau, diskuterede ikke lodtrækning. Trods erklæringer om folkets styre og nationens suverænitet forestillede de sig heller ikke, at folket skulle forsamles og styre direkte. De fleste mente, at det hverken var muligt eller hensigtsmæssigt, for staterne var for store og folk for dumme. I stedet skulle en del af folket udpeges til at styre, og de skulle udpeges via valg. Retten til at udpege magthavere via valg kom til at stå centralt i de mange revolutioner, der fandt sted i Nordamerika og Europa fra slutningen af det 18. århundrede og op gennem det 19. århundrede. I samme periode blev lodtrækning et marginalt politisk fænomen.

Det har så småt ændret sig siden 1970’erne og især siden finanskrisen, hvor der i stigende grad er blevet eksperimenteret med forskellige former for rådgivende og lovforberedende borgerforsamlinger sammensat via en form for lodtrækning. Initiativerne er ofte tænkt som en demokratisk modvægt til den politiske elite i et forsøg på at imødegå mangler i det eksisterende repræsentative styre. Det danske klimaborgerting er ét blandt mange eksempler herpå. Samtidig diskuteres muligheden for at sammensætte egentlige lovgivende forsamlinger via lodtrækning også i stadig større grad.

Denne artikel handler om forholdet mellem valg og lodtrækning i et historisk perspektiv. Jeg fremsætter nogle overvejelser om de idéer om demokrati og legitimitet, der har ligget til grund for det, som politologen Bernard Manin i The principles of representative government har beskrevet som lodtrækningens fortrængning og valgets triumf, og for det, som en anden politolog, Yves Sintomer, i The government of chance har beskrevet som lodtrækningens genkomst. Med afsæt i blandt andet Manins og Sintomers bøger undersøger jeg kort sagt, hvorfor det engang gav mening at besætte politiske embeder via en form for lodtrækning, hvorfor lodtrækning længe ikke rigtig har givet mening, men valg til gengæld har, og hvorfor det de seneste årtier igen så småt er begyndt at give mening at trække lod.

Spørgsmålene er omfattende og mine overvejelser derfor uundgåeligt utilstrækkelige, men gennem artiklens historisering af forholdet mellem valg og lodtrækning ønsker jeg at tage lodtrækning alvorligt som alternativ til valg og sætte vores måder at tænke og gøre repræsentation og demokrati på i dag i perspektiv.

Samtykke, rotation, repræsentativitet

Valginstitutionen var afgørende i revolutionerne, fordi den brød med princippet om, at magten kunne arves. Den inkarnerede et princip om, at ingen per definition skulle besidde magten, og at magthavere kunne udskiftes. Valg var imidlertid ikke den eneste udpegningsmetode, der brød med arvelighedsprincippet. Det gjorde lodtrækning også. Manin har i The principles of representative government peget på to forhold, der var afgørende for, at det var valginstitutionen og ikke lodtrækningsinstitutionen, de revolutionære satte deres lid til. Først og fremmest havde de en anden idé om legitimitet end antikkens demokrater. Derudover ønskede de fleste slet ikke demokrati.

I slutningen af det 18. århundrede var det ikke længere nok for magthaverne at have guds velsignelse, de måtte også have folkets, hvilket på dette tidspunkt ikke var ensbetydende med demokrati. Det grundlæggende princip i den kontrakttænkning, som prægede tidens politik, var, at for at et styre kan være legitimt, kræver det, at de, der er underlagt styret, har samtykket dertil. Samtykke var således et afgørende princip i skabelsen af folkelig legitimitet, og i kontrakttænkningen og i de førmoderne politiske praksisser, som kontrakttænkningen til dels byggede på, blev valg betragtet som en oplagt metode til at formidle samtykke. Forbindelsen mellem samtykke, valg og legitimitet var med afsæt i romerrettens princip om quod omnes tangit ab omnibus approbetur (det, der berører alle, skal godkendes af alle) blandt andet etableret i den engelske parlamentariske tradition, i middelalderlige stænderforsamlinger og i regi af den katolske kirke.

Den revolutionære præference for valg opstod således ikke ud af det blå, men var udtryk for en udbredelse og radikalisering af en ældre idé om legitimitet, som valginstitutionen kom til at inkarnere. I den amerikanske uafhængighedserklæring lød det eksempelvis, at regeringen får sin legitime magt fra de regeredes samtykke (the consent of the governed), og valg var den institution, hvorigennem det først og fremmest skulle ske. Besættelsen af politiske embeder gennem lodtrækning fratog til gengæld folket muligheden for at give samtykke. Man kunne naturligvis samtykke til selve lodtrækningsinstitutionen og dermed indirekte til de lodtrukne, men lodtrækning kunne ikke i sig selv formidle samtykke. Derfor var det ifølge Manin aldrig rigtig på dagsordenen i revolutionerne i Amerika og Frankrig.

I det antikke athenske demokrati hvilede lodtrækningsinstitutionen da heller ikke på samtykkeprincippet, som hverken var etableret i den politiske teori eller praksis. I stedet hvilede den på en idé om legitimitet gennem rotation. Ifølge Aristoteles i Politik var det et demokratisk princip, »at man skiftes til at blive regeret og regere«, og lodtrækningsinstitutionen virkeliggjorde rotationsprincippet ved at give alle borgere en reel og lige stor chance for at blive udtrukket til embeder. I kraft af korte embedsperioder og det begrænsede antal borgere i den athenske bystat kunne alle borgere regne med før eller siden at blive udtrukket. Magten gik på skift, og der var derfor ikke behov for at legitimere, hvorfor nogle borgere skulle regere frem for andre.

Det var muligt at praktisere lodtrækning i det 18. og 19. århundredes store stater, men på grund af det store antal borgere var det ikke muligt at sikre reel rotation. Mange ville aldrig nogensinde blive udtrukket og komme til at regere. Når lodtrækning har fået en delvis genkomst i politik de senere år, er det, som Sintomer har vist i The government of chance, da heller ikke sket med henvisning til rotationsprincippet. De færreste har prøvet at blive udtrukket til en borgerforsamling, som typisk heller ikke er permanente institutioner.

Hvor antik lodtrækning hvilede på rotationsprincippet og moderne valg på samtykkeprincippet, får lodtrukne forsamlinger i dag først og fremmest deres legitimitet fra deres statistiske repræsentativitet. Det vil sige fra, at forsamlingens sammensætning ligner hele folkets sammensætning. Det indebærer en kontrafaktisk logik: I kraft af sin statistiske repræsentativitet ræsonnerer forsamlingen sådan, som hele folket ville have gjort, hvis det havde haft muligheden. Til forskel fra i antikken handler lodtrækning i dag altså ikke om rotation, men om repræsentation, om end ikke i samme forstand som ved valg. Hvor et valgbaseret repræsentationsforhold først og fremmest er et autorisationsforhold – den valgte er autoriseret som repræsentant i kraft af at være valgt af vælgerne – forstås repræsentation via lodtrækning som statistisk repræsentativitet, det vil sige som enshed.

Hverken de athenske demokrater eller de moderne revolutionære kendte til statistisk repræsentativitet. Statistikhistorikeren Alain Desrosières har i La politique des grands nombres vist, at et sådant begreb først opstod med udviklingen af repræsentative stikprøveteknikker fra slutningen af det 19. århundrede og blev populariseret med udbredelsen af meningsmålinger og andre stikprøvebaserede undersøgelser fra omkring anden verdenskrig og frem. Som Sintomer har pointeret, forklarer fraværet af et begreb om statistisk repræsentativitet, hvorfor lodtrækning ikke var på dagsordenen for de mange forskellige grupper, som fra slutningen af det 18. og op gennem det 19. århundrede ønskede, at de repræsentative forsamlingers sammensætning skulle afspejle folkets. At lodtrækning kunne føre til en sådan afspejling var en tanke, der først kom til at give mening med det 20. århundredes repræsentative stikprøver.

Den statistiske repræsentativitet er i dag så vigtig, at resultatet af lodtrækningen typisk kontrolleres og eventuelt korrigeres med henblik på at sikre repræsentativiteten. Tilfældig udvælgelse indebærer altid, at der er en vis sandsynlighed for, at nogle grupper er over- eller underrepræsenterede i en specifik stikprøve. Den risiko vil fagfolk, der sammensætter stikprøver til borgerforsamlinger, meningsmålinger og andre undersøgelser, ikke løbe. Derfor kontrollerer de den tilfældigt udvalgte stikprøves repræsentativitet i forhold til en række variable og tilretter om nødvendigt stikprøven. De benytter sig af lodtrækning eller tilfældig udvælgelse som metode, men de gør det med det forbehold, at metoden skal føre til et bestemt resultat. Det er en form for kontrolleret lodtrækning. Reelt er ‘lodtrækningens genkomst’ således en genkomst med forbehold, som samtidig rummer et nybrud: at politiske repræsentanter ikke blot kan vælges, men nu også kan udvælges statistisk-videnskabeligt.

Samtykke, rotation og repræsentativitet udgør således tre forskellige legitimitetsprincipper, som kan bidrage til at forklare tiltrækningskraften ved valg og lodtrækning i forskellige perioder og kontekster. Valginstitutionen var imidlertid ikke kun attraktiv for mange af de amerikanske og franske revolutionære, fordi den kunne formidle samtykke, men også fordi den muliggjorde dannelsen af en politisk elite. Mange ønskede, at de repræsentative forsamlingers sammensætning ikke skulle ligne folkets sammensætning, men tværtimod skulle bestå af personer med særlige evner, som adskilte dem fra folket. Valginstitutionen blev netop set som et middel til at sikre dette.

Det naturlige aristokrati

Hele folkets forsamling og direkte styre blev ikke blot anset for at være umuligt blandt de amerikanske og franske revolutionære, det var for de fleste heller ikke videre ønskværdigt. For James Madison, der var én af USA’s såkaldte founding fathers og senere blev præsident, var målet med den amerikanske forfatning ikke at skabe et demokrati, men en republik. Hvor demokrati for Madison betød, at folket selv forsamledes og regerede, var en republik kendetegnet ved, at regeringskompetencen var uddelegeret »til et lille antal borgere valgt af resten«, som han skrev i det 10. føderalistbrev.

En sådan repræsentativ styreform skulle blandt andet sikre, at det ikke var folket i dets mangfoldighed, men alene de bedst egnede, der kom til at regere. Det betød »den totale udelukkelse af folket« fra at tage del i regeringen, som Madison slog fast i det 63. føderalistbrev. Valginstitutionen var et middel dertil, for man opstillede og stemte netop på den kandidat, man betragtede som den bedst egnede. Og hvis de valgte repræsentanter viste sig ikke at være det alligevel, så sad de der heldigvis ikke for evigt, men kunne skiftes ud ved næste valg. For Madison og hans ligesindede var valginstitutionen ikke demokratisk, men snarere aristokratisk. Men aristoi, de bedste, skulle ikke identificeres ud fra deres slægt eller rigdom som i det europæiske arvearistokrati, men derimod ud fra deres kompetence. Det var det, der ofte blev kaldt for ‘det naturlige aristokrati’.

En sådan associering af valg med aristokrati finder man ikke hos Emmanuel-Joseph Sieyès, som spillede en nøglerolle i den franske revolution. Aristokrati betød i Frankrig arvearistokrati, og det var netop, hvad revolutionen var et opgør med. Men det betød ikke, at Sieyès var demokrat. Udover at anse det for umuligt, at hele folket forsamledes og regerede i en stor stat som Frankrig, mente han, at størstedelen af folket hverken havde evnerne eller tiden til at regere. Derfor var Sieyès fortaler for det, han i en tale fra den 7. september 1789, som efterfølgende blev trykt som Dire de l’abbé Sieyès sur la question du Veto royal, kaldte for »repræsentativt styre« (gouvernement représentatif). Det repræsentative styre var, ligesom Madisons republik, bygget op omkring valg og skulle sikre, at de bedst kvalificerede kom til at regere.

Hos Sieyès var idéen om et repræsentativt styre desuden udtryk for en arbejdsdeling. Det moderne samfunds arbejdsdeling skulle ikke kun gælde industrien, men også udstrækkes til regeringen, der af hensyn til det fælles bedste skulle gøres til en særlig profession, udøvet af valgte repræsentanter. Valginstitutionen skulle med andre ord understøtte en form for professionalisering af politik. Også deri ligger en væsentlig forskel mellem det moderne repræsentative styre og det antikke athenske demokrati. I Athen skulle lodtrækningen mellem alle borgere og de korte embedsperioder modvirke, at nogle opbyggede erfaring og ekspertise, der gjorde dem i stand til at dominere andre. Idealet var amatørisme snarere end professionalisme, bortset fra når det angik bystatens eksistens. I en række militære og finansielle embeder blev kompetence således anset for at være afgørende, og derfor blev de besat ved valg og med mulighed for genvalg.

Repræsentativt demokrati

Efter at aristokratiske eller repræsentative valg havde fortrængt demokratisk lodtrækning fra den politiske forestillingsverden, skete der i løbet af det 19. århundrede et semantisk skifte, som indebar, at valg og demokrati ikke længere kom til at stå i modsætning til hinanden. Det, der i slutningen af det 18. århundrede som regel blev betegnet ‘republik’, ‘repræsentativt styre’ eller ‘valgaristokrati’, blev efterhånden til ‘repræsentativt demokrati’. Det er dette semantiske skifte, der har muliggjort, at valg, til forskel fra lodtrækning, i dag er et centralt og ukontroversielt element i de mest gængse definitioner af demokrati, og at valgdagen ofte omtales som ‘demokratiets festdag’. Som den politiske tænker Jacques Rancière har bemærket i Hadet til demokratiet, kan ‘repræsentativt demokrati’ i dag fremstå som en pleonasme, selvom det oprindeligt var et oxymoron.

Sammenkædningen af valg og demokrati skete især gennem kampen for almindelig valgret. I løbet af 1840’erne og særligt i de europæiske revolutioner i 1848 blev demokratibegrebet mange steder mobiliseret af de kræfter, der kæmpede for de mest gennemgribende forandringer. Danske historikere som Jeppe Nevers, Anne Engelst Nørgaard og Bertel Nygaard har i en række studier undersøgt demokratibegrebets betydning i overgangen fra enevælde til konstitutionelt monarki i Danmark og blandt andet vist, hvordan venstrefløjen i Danmark indimellem betegnede sig selv som en demokratisk bevægelse og kæmpede for étkammerrepræsentation og bred valgret (der dog stadig ikke inkluderede kvinder), hvilket for dem var ‘demokratiske valg’. Den konservative højrefløj ønskede på den anden side en aristokratisk modvægt til den demokratiske bevægelse og kæmpede derfor for tokammerrepræsentation og smallere valgret. På begge fløje blev der imidlertid arbejdet for indførelsen af nationale valg, som dermed blev associeret med både demokrati og aristokrati, alt afhængig af valginstitutionens nærmere udformning. Valg var således ikke nødvendigvis demokratiske, men kunne under visse omstændigheder være det, hvilket på mange måder ligner den gængse opfattelse i dag, hvor der bliver afholdt valg i langt de fleste stater, men langt fra alle valghandlinger bliver betragtet som demokratiske.

Når bred valgret, særligt efter inklusionen af kvinder og tyende i 1915, er blevet opfattet som demokratisk, skyldes det blandt andet den politiske lighed, som valgretten inkarnerer. Når lodtrukne borgerforsamlinger i dag ofte karakteriseres som demokratiske, er det derimod udtryk for et alternativt syn på valg og demokrati, som ikke slår sig til tåls med lige og udbredt valgret. Valg er i det perspektiv ikke nødvendigvis udemokratisk, men det er ikke tilstrækkeligt demokratisk, blandt andet på grund af de dyder, som Madison og Sieyès tilskrev metoden: De valgte repræsentanter ligner ikke folket, men udgør tværtimod en politisk elite.

Politisk lighed og lodtrækningens potentialer

Det kan virke besynderligt, at amerikanske og franske revolutionære, som udfærdigede erklæringer om politisk lighed, samtidig var stærke fortalere for en institution, som de selv mente fordelte politiske embeder ulige. Det hænger imidlertid sammen med en omfortolkning af spørgsmålet om, hvori den politiske lighed består. Netop fordi den favoriserede de bedste, sikrede valginstitutionen ikke borgerne lige muligheder for at bestride embeder og regere, sådan som lodtrækningsinstitutionen havde potentiale til at gøre. I stedet kom valginstitutionen til at inkarnere en lige ret til samtykke. Politisk lighed blev fortolket som lige valgret efter princippet om ‘ét hoved, én stemme’.

Denne politiske lighed er i dag udstrakt til at inkludere en langt større andel af befolkningen, end det var tilfældet i det antikke Athen, hvor kvinder og slavegjorte blandt andre ikke havde politiske rettigheder. Men sammenlignet med Athen har folket i det moderne repræsentative styre en radikalt anden rolle i politik. Den politiske lighed består i dag af valgrettens lige ret til samtykke og ikke i en lige ret til at regere. Det betyder, at folket er vælgere, det vil sige kilde til legitimitet via valghandlingens samtykke, frem for borgere, der gennem varetagelse af politiske embeder selv tager del i regeringen.

Borgerforsamlingerne har potentiale til at udvide denne rolle igen, men deres nuværende udformning har visse mangler. Det er ofte blevet påpeget, at de fleste borgerforsamlinger er udstyret med for svagt et mandat i forhold til det etablerede politiske system, eksempelvis ved blot at have en rådgivende funktion. Der er imidlertid også et andet problem. Lodtrækning eller tilfældig udvælgelse kan sikre lige muligheder for at blive udtrukket, men til forskel fra antikkens lodtrækning er chancen i dag minimal. Samtidig har borgerne ingen rolle i sammensætningen af den repræsentative stikprøve, som varetages af fagfolk. Stikprøven er ikke valgt, men udvalgt på baggrund af statistiske metoder. Som forfatter Egon Clausen, der var medlem af klimaborgertinget, har sagt, var medlemmerne »valgt af et regneark«.¹

For langt de fleste mennesker giver lodtrækning således ingen mulighed for deltagelse – hverken i form af samtykke i forbindelse med udpegningen eller gennem reel rotation. Selv hvis borgerforsamlingerne er kendetegnet ved perfekt statistisk repræsentativitet, forbliver det repræsentative forhold mellem forsamling og folk teknisk og abstrakt. Derfor er statistisk repræsentativitet ikke i sig selv et tilstrækkeligt legitimitetsprincip. Velvidende at der ikke er nemme løsninger, vil jeg afslutningsvist pege i retning af tre mulige veje til at styrke de lodtrukne borgerforsamlingers legitimitet, som alle rækker ud over den statistiske repræsentativitet.

En større folkelig forankring kan sikres, hvis en lodtrukken borgerforsamling, trods dens tekniske og abstrakte udpegning, udspringer af en politisk mobilisering. Det var blandt andet tilfældet med det danske klimaborgerting, som i kølvandet på en omfattende klimamobilisering blev sat i verden med klimaloven. Klimaborgertingets legitimitet hvilede ikke kun på dets statistiske repræsentativitet, men også på, at det var et krav fra de mange tusinde mennesker, der gik på gaden for klimasagen.

Lodtrukne borgerforsamlinger kan imidlertid også autoriseres og permanentgøres på en måde, der ikke er koblet til specifikke sager og mobiliseringer, ved for eksempel at blive indskrevet i forfatningen. Det ville betyde, at deres legitimitet ikke kun hviler på deres statistiske repræsentativitet, men også på, at borgerne i forbindelse med forfatningsændringen samtykker til indførelsen af lodtrukne borgerforsamlinger. De ville dermed blive en institution på linje med andre ikke-valgbaserede, men forfatningssikrede institutioner.

Og så kan lodtrukne borgerforsamlinger udbredes og mangfoldiggøres. Forestiller man sig forsamlinger inden for mange politikområder og på såvel lokalt, regionalt, nationalt og internationalt niveau, ville rotationen blive mere reel. Idéen om at regere og blive regeret på skift ville dermed kunne få nyt liv og supplere den statistiske repræsentativitet som kilde til legitimitet. Det ville være en mere reel genkomst af antikkens lodtrækning.

Anton Sylvest Lilleør er ph.d.-stipendiat i historie ved Saxo-Instituttet på Københavns Universitet.

1. Egon Clausen, “Borgerting er ikke vejen frem for demokratiet – det er en blindgyde”, Information, 12. december 2023, https://www.information.dk/debat/2023/12/borgerting-vejen-frem-demokratiet-blindgyde ↩︎