UDGIVELSE: Baggrunds Kabinet FOKUS: Iran udefra FOKUS: Historien til forhandling Internetarkivet

Det neoliberale demokrati

De neoliberale har et paradoksalt forhold til demokratiet. I deres perspektiv er der både et overskud og et underskud af demokratisk deltagelse. Det er udgangspunktet for Jacob Jensens udfoldelse af, hvordan en række neoliberale kritikere har formet nutidens ideal om borgeren, som suveræn forbruger i det neoliberale demokrati.


 

Siden 1970’erne har der i USA været tre konkurrerende kritikker af forholdet mellem borger og regering. For det første den venstreorienterede kritik af det demokratiske underskud og de manglende muligheder for deltagelse i politiske beslutningsprocesser. For det andet den konservative kritik af demokratisk løssluppenhed, der angiveligt resulterer i overanstrengte offentlige budgetter og moralsk uregerlighed. For det tredje den ofte oversete neoliberale kritik, som placerer sig mellem den venstreorienterede og den konservative kritik.

På paradoksal vis anerkendte de neoliberale både det demokratiske underskud og det demokratiske overskud. De delte den venstreorienterede kritik af det demokratiske underskud i kollektive beslutningsprocesser, men var samtidig enige med de konservative i, at staten var blevet for stor og for indgribende under pres fra sociale bevægelser, hvis protester blev stadigt mere højlydte i slutningen af 1960’erne og begyndelsen af 1970’erne. De neoliberales svar på denne dobbelte udfordring var en afpolitiserende markedsliggørelse af forholdet mellem regering og borger, der på én og samme tid skulle bringe den enkelte borger tættere på beslutningsprocessen og forhindre unødig statslig intervention.

Grundstenen i denne neoliberale demokratiopfattelse er en genbeskrivelse af markedet som en mere demokratisk mekanisme end traditionelle kollektive beslutningsprocesser, fordi det tillader forbrugeren at vælge frit i henhold til sine præferencer. I det neoliberale demokrati er det således forbrugeren, der er suveræn – ikke borgeren. For at gøre staten mere lydhør og ansvarlig er det derfor nødvendigt at privatisere, udlicitere eller introducere markedslignende vilkår i det offentlige.

Det indebærer imidlertid et problematisk kollaps af de skel mellem den politiske sfære og den økonomiske sfære, klassisk liberalisme havde forsøgt at opretholde. Mens klassisk liberale søgte at skabe balance mellem den offentlige og den private sfære, mellem mennesket som borger og politisk dyr og mennesket som producent og forbruger, anerkendte de neoliberale kun eksistensen af en privat sfære. Neoliberale økonomer analyserede i forlængelse heraf politik som endnu et udtryk for den logik, der gør sig gældende, når du står i supermarkedet og skal vælge mellem æbler og appelsiner. I begge tilfælde er dit valg bestemt af forholdet mellem dine præferencer og det faktum, at du har begrænsede midler til rådighed. I den situation vælger du ifølge gængs økonomisk teori altid at maksimere din egeninteresse. Når politik bliver analyseret med udgangspunkt i denne forestilling om det økonomiske menneske, fremstår vælgere, politikere og bureaukrater som mere interesserede i at maksimere henholdsvis deres udbytte af offentlige ydelser, deres stemmetal og deres budget end i at tage vare på almenvellet. Med udgangspunkt i sådanne økonomiske analyser af politiske processer har de neoliberale forsøgt at gøre op med traditionelle, idealistiske forestillinger om vælgere, politikere og bureaukrater som almenvellets altruistiske tjenere.

De neoliberales forestilling om det egeninteresserede menneske er imidlertid ikke mindre idealistisk end den traditionelle forestilling om den selvopofrende borger. Begge er idealer, der skal fremelskes og institutionaliseres. Således bliver det egeninteresserede menneske i dag skabt gennem markedsbaserede regeringsteknikker som eksempelvis New Public Management, der udbreder konkurrencelogikken til så mange dele af den offentlige sektor som muligt. Som alle andre regeringsteknikker er New Public Management imidlertid selvbekræftende, idet den forudsætter det, den skaber – nemlig den egennyttemaksimerende borger, politiker og bureaukrat.

For at forstå mulighedsbetingelserne for denne institutionalisering af konkurrencelogikken er det nødvendigt at se på, hvordan den politiske teori blev markedsliggjort i efterkrigstidens USA. Markedsliggørelsen fandt sted i tre led, som vil blive skitseret i det følgende. I første led blev statens legitimationsgrundlag forskudt fra borgeren til forbrugeren, fra kollektivet til individet i en genbeskrivelse af suverænitetsbegrebet. I andet led blev den sociale kontrakt mellem staten og borgeren som forbruger omformuleret i henhold til økonomividenskabens definition af ligevægt. Denne ligevægt indtræffer, når det er umuligt at forbedre ét individs stilling uden samtidig at forringe et andet individs stilling. Overført til politiske beslutningsprocesser resulterer det uundgåeligt i en nedtoning af progressive tiltag til fordel for status quo. I tredje og sidste led blev bureaukratiets lydhørhed foreslået øget gennem markedsliggørelse af statens administrative strukturer. Historien er hovedsagelig amerikansk, men begynder i 1920’ernes Østrig.

 

Suverænitetsbegrebets genbeskrivelse

Wien var i mellemkrigstiden omdrejningspunkt for en heftig teoretisk debat om socialistiske økonomier. Blandt de vigtigste bidragsydere var Ludwig von Mises, der var cheføkonom i Wiens Handelskammer. I den berømte artikel ”Die Wirtschaftsrechnung im sozialistischen Gemeinwesen” fra 1920 argumenterede Mises for, at rationelle økonomiske valg kun kan foretages på baggrund af pengepriser – selv i valget mellem ikke-økonomiske goder. Artiklen kan med en vis ret siges at være neoliberalismens grundlæggende dokument. Fra begyndelsen var neoliberalismen således kendetegnet ved ambitionen om at redefinere ikke-økonomiske moralske og etiske hensyn som økonomiske valg. Ifølge denne logik indebærer evalueringer af ikke-økonomiske goder en prisvurdering af varer, goder og forhold, hvis pris ellers ikke kan fastsættes, og som almindeligvis ikke indgår i et udvekslingsforhold. Det klassiske politiske problem, som definitionen af det fælles bedste udgør, skulle således overlades til markedsmekanismen.

Det var baggrunden for, at Mises i 1922 i bogen Die Gemeinwirtschaft, der fulgte op på artiklen fra 1920, argumenterede for, at markedet er den mest demokratiske indretning af samfundet, fordi det tillader individet at udfolde sig frit på markedet som forbruger: ”Forbrugeren er herre over produktionen. Anskuet fra denne synsvinkel er det kapitalistiske samfund et demokrati, hvor hver øre repræsenterer en stemmeseddel. Det er et demokrati med et øjeblikkeligt genkaldeligt imperativmandat. Det er et forbrugerdemokrati.”

På den måde genbeskrev Mises i Die Gemeinwirtschaft demokrati- og suverænitetsbegreberne i eksplicit modsætning til mere kollektivistiske forestillinger om den demokratiske proces. I kraft af at folk har forskellige økonomiske råderum, nyder borgeren redefineret som forbruger imidlertid ikke samme grad af frihed i denne demokratiopfattelse. På den måde var neoliberalismen fra starten kendetegnet ved legitimering af politiske såvel som økonomiske uligheder.

Mises’ tekster satte gang i en voldsom debat om, hvordan socialistiske henholdsvis kapitalistiske økonomier aggregerer mange forskellige individers præferenceordninger. I efterkrigstiden intervenerede den amerikanske økonom Kenneth Arrow i debatten. I bogen Social Choice and Individual Values, der blev udgivet i 1951, argumenterede Arrow for, at det er logisk umuligt at formulere en velfærdsfunktion, der samler de mange individuelle præferencer, som et samfund består af.

Arrow indledte bogen med at slå fast, at sociale valg i kapitalistiske demokratier kan foretages på to måder. Enten via stemmeafgivning, der typisk bruges til at træffe politiske beslutninger, eller via markedsmekanismen, der typisk bruges til at træffe økonomiske beslutninger. Stemmeafgivning og markedssystemet er altså metoder til sammenlægning af mange individers præferencer, der er nødvendige, når der skal træffes kollektivt gældende beslutninger. Arrow søgte svar på, om samfundets mange individuelle præferenceordner kan rangeres i én enkelt samfundsmæssig præferenceordning. Udkommet af undersøgelsen var det nu berømte mulighedsteorem, der hævder, at der ikke kan træffes rationelle kollektive beslutninger.

Arrow rettede eksplicit sit angreb mod marxismens, den kantianske moralfilosofis, den klassiske utilitarismes og Jean-Jacques Rousseaus forestillinger om, at der kan skabes social konsensus. I den forbindelse argumenterede Arrow for, at den eneste tilfredsstillende måde, hvorpå individuelle præferencer kan omdannes til sociale præferencer, er pålagt og diktatorisk. Stemmeafgiverens suverænitet, forstået som individuel forbrugersuverænitet, bliver i den optik uforenelig med kollektiv rationalitet. Implikationen af denne genbeskrivelse af suverænitetsbegrebet, som både Mises og Arrow forestod, er, at forholdet mellem borger og regering nødvendigvis må markedsliggøres, hvis det skal respektere forbrugerens suverænitet. Arrow og Mises forskød således suverænitetsbegrebet fra kollektivet til den individuelle borger som forbruger. Det er grundstenen i den neoliberale opfattelse af det optimale forhold mellem borgeren som forbruger og regeringen. I det neoliberale demokrati er det forbrugeren i sin individuelle kapacitet, der er suveræn, frem for borgerne i deres kollektive kapacitet.

 

Enstemmighedsprincippet

Det er vigtigt at understrege, at Arrows mulighedsteorem også indebærer, at markedssystemet er ude af stand til at aggregere individuelle præferenceordninger. Omdrejningspunktet for Arrows analyse er imidlertid at finde ud af, hvilken kollektiv beslutningsprocedure, der respekterer alle enkelte forbrugeres individuelle valg. Normativt er hensynet til individuelle valg altså i centrum, og i den sammenhæng er markedet den mekanisme, der bedst håndterer forbrugernes præferencer – uagtet at den ligesom alle andre beslutningsprocedurer er ude af stand til at samle alle disse præferencer i én præferenceordning, der går på tværs af samfundet. Kollektiv rationalitet er i forlængelse heraf en farlig illusion. Borgeren kan kun realisere sin frihed, forstået som frit valg i henhold til individuelle præferencer, på markedet.

Der eksisterer ikke desto mindre offentlige goder, som for eksempel infrastruktur og militær og politi, som markedet ikke er i stand til at tilbyde effektivt. Staten er således uomgængelig. Det gjorde det nødvendigt at rekonstruere den klassisk liberale kontrakt mellem borger og regering, så den tog hensyn til borgeren som individuel forbruger, der frit kan vælge til og fra, snarere end borger, der er nødt til at underlægge sig flertallets afgørelser.

Det gjorde økonomerne James M. Buchanan og Gordon Tullock i deres kontraktteoretiske hovedværk The Calculus of Consent fra 1962. Heri argumenterede de for, at princippet om simpelt flertal privilegerer majoriteten på bekostning af minoriteter, der bliver påtvunget konsekvenserne af flertallets beslutninger, som de ikke har stemt for. Pointen er så åbenlys, at den er banal. Der er ikke desto mindre tale om et banebrydende opgør med traditionel politisk teori, der betragter majoritetsbeslutninger som afgørende i den kollektive beslutningsproces. Buchanan og Tullock forsøgte i stedet at underminere hele forestillingen om, at det var ønskværdigt og nødvendigt at opnå social konsensus.

I stedet for den simple flertalsmodel fremstillede Buchanan og Tullock enstemmighed som det stemmeprincip, der svarer bedst til den økonomiske ligevægtstilstand, hvor intet individ kan stilles bedre uden, et andet individ stilles ringere. Denne ligevægtstilstand bliver af økonomer betegnet som Pareto-optimal efter den italienske økonom og sociolog Vilfredo Pareto, der først formulerede princippet. Økonomers analyser og søgen efter ligevægt, der står helt centralt i deres videnskab, er i sidste ende et spørgsmål om, hvordan man opnår et socialt harmonisk samfund. Pareto-optimalitet er imidlertid en dybt uligevægtig ligevægtstilstand, idet den vægter status quo frem for progressiv udvikling. I forlængelse heraf giver en Pareto-optimal tilstand de privilegerede forrang frem for de mindrebemidlede, idet de vil være i stand til at blokere progressive beslutninger. På den måde var Buchanans og Tullocks enstemmighedsprincip med til at stadfæste og legitimere etablerede socio-økonomiske hierarkier.

 

Bureaukratisk lydhørhed

Først forskød neoliberale økonomer altså statens legitimationsgrundlag fra borgerne i deres kollektive kapacitet til forbrugeren i sin individuelle kapacitet. Dernæst redefinerede de forholdet mellem borger og regering i henhold princippet om enstemmighed i kollektive beslutningsprocesser. Afslutningsvis formulerede de en række programmatiske analyser af statens administrative strukturer med henblik på at gøre det bureaukratiske apparat mere lydhørt i forhold til dets offentlige forbrugere.

Den mest indflydelsesrige teori, der kom ud af disse analyser, var William Niskanens budgetmaksimeringsmodel, der blev formuleret i Bureaucracy and Representative Government fra 1973. Modellens udgangspunkt er, at bureaukrater altid vil forsøge at maksimere deres styrelsers og agenturers budgetter med henblik på at sikre deres egen stilling. Det er ifølge teorien med til at forklare, hvorfor de offentlige budgetters vækst er ustyrlig. Dermed bliver styringen af det offentlige koblet fra befolkningens demokratiske ønsker. Niskanens programmatiske konklusion var, at det var nødvendigt at implementere markedslignende strukturer i det offentlige. Hensigten var at gøre den offentlige sektor mere lydhør ved eksempelvis at belønne offentligt ansatte for at præstere i forhold til bestemte kvantitative målsætninger.

Det er den teoretiske baggrund for New Public Management, der siden 1980’erne har været det dominerende offentlige ledelsesparadigme i Nordamerika og Vesteuropa. New Public Management er en markedsbaseret ledelsesteknik, der forsøger at forvalte det offentlige gennem implementeringen af konkurrencefremmende præstationsparametre med den private virksomhed som rollemodel. Problemet er ikke brugen af målstyring. Enhver moderne stat er nødt til at måle på om den lever op til dens ansvar over for borgerne i leveringen af offentlige ydelser. Det kalder man på engelsk accountability. Problemet er, at det neoliberale accountability-regime tager udgangspunkt i markedet som den mekanisme, der bedst håndterer forholdet mellem det offentlige og borgerne som forbrugere. Hensigten er at sikre både økonomisk effektivitet (det vil sige forhindre uansvarligt høje offentlige udgifter) og gøre regeringer mere lydhøre over for borgerne ved at behandle dem som forbrugere, der frit kan vælge offentlige ydelser i henhold til deres præferencer. De to er gensidigt afhængige – ligesom en virksomhed kan staten ikke overleve uden at tage hensyn til begge.

Konsekvensen er, at det offentliges ansvarlighed bliver vurderet på baggrund af rangeringer af kvantitative indikatorer, der skal give offentligt ansatte incitament til at konkurrere. Det forklarer, hvorfor fokus er flyttet over på effektivitet frem for kvalitet, der er langt mindre målbar og langt mere tvetydig. Fokusset på kvantitet frem for kvalitet får imidlertid groteske konsekvenser, når der eksempelvis bliver sat bestemte mål for, hvor mange bøder politiet skal udstede årligt, og hvor mange minutter en social- og sundhedsassistent skal bruge på en ældre borger. På den måde fremelsker og institutionaliserer New Public Management konkurrencelogikken i uddelingen og fordelingen af offentlige goder, når offentlige lederes ansvarlighed bliver målt som præstationsevne i forhold til kvantitative indikatorer.

Det er de praktiske konsekvenser af det neoliberale demokrati, som er baseret på en teoretisk genbeskrivelse af markedet som den mekanisme, der både kan forhindre demokratisk underskud og demokratisk overskud ved at gøre staten mere lydhør over for den suveræne forbruger. I det neoliberale demokrati er staten således en virksomhed, der skal behandle sine borgere som kunder. Det kræver på den ene side, at staten tager hensyn til sine kunders individuelle præferencer og på den anden side, at den som enhver anden virksomhed styrer sine omkostninger. Markedsliggørelsen af staten, som vi har været vidne til siden 1970’erne, er i forlængelse heraf et forsøg på at rebalancere forholdet mellem borgeren og regeringen med henblik på at forhindre såvel demokratisk overskud som demokratisk underskud.

Jacob Jensen er Ph.d.-studerende ved idéhistorie, Aarhus Universitet og er redaktør på det seneste nummer af tidsskriftet Slagmark med tema om neoliberalisme