Hvem bestemmer over det åbne hav?

Når vi tænker politisk magt, tænker vi sædvanligvis magt over et territorium. Historisk set har magten til vands dog været lige så, hvis ikke mere, vigtig end magten til lands. I dag diskuterer vi stadig havet, når staterne imellem skal forholde sig til til piraterne i Aden-bugten eller retten til ressourcerne under Antarktis. Mathias Hein Jessen viser, hvordan de historiske diskussioner om retten til havet blev forløbere for moderne international ret.

MAGTENS SFÆRER Vi taler ofte om, at magten bliver udøvet i de inderste gemakker, at magten er suverænen, der sidder i centrum og trækker i trådene. Men hvem siger, at magt er i midten? Måske bliver magten defineret af det, der ligger på kanten af den, i de rum, der omkranser den.

Nationalstaten tænkes stadig som den mest centrale enhed i forhold til politisk magt, selvom dens opløsning og reelle irrelevans konstant proklameres af diverse teorier om sen-, post-, eller flydende modernitet. Vi tænker stadig politisk magt som konstitueret i forhold til land, stat, nation og territorium (terra = land). Historisk set har magten til vands dog været langt mere central i en tid hvor handel, kommunikation og krig i overvejende grad foregik til vands og ikke til lands. Vandveje, både som en lang kystlinje eller som et netværk af floder, var mere sikre og farbare end vejen til lands. Magten til vands var afgørende for magten til lands, og herredømmet til søs var afgørende for militær såvel som handelsmæssig dominans.

Havet i dag

I dag er retten og magten på havet reguleret af FN og traktaten UNCLOS (United Nations Convention on the Law of the Sea), som blev skabt på en række konferencer mellem 1973 og 1982 og trådte i kraft i 1994. Traktaten definerer landes rettigheder og forpligtelser i brugen af havet, udstikker retningslinjer for handel, miljø og naturressourcer og giver en opdeling af de forskellige zoner ud for et lands kyst: I territorialt farvand 12 sømil ud for kysten kan en stat lovgive og bruge ressourcer som den vil; I en tilstødende zone op til 22 sømil fra kysten kan staten regulere i forhold til told, beskatning, immigration og forurening: I en eksklusiv økonomisk zone (EEZ) ud til 200 sømil fra kysten har staten eneret på at udnytte naturressourcer; og slutteligt findes det åbne hav, eller internationalt farvand, hvor alle har ret til at færdes frit.

Som det fremgår er denne traktat meget ny, og hvad angår jurisdiktionen på det åbne hav er den stadig ikke særlig specifik. Det bevidnes af f.eks. usikkerheden omkring tilfangetagne pirater i Aden-bugtens retsstatus såvel som diskussionerne over hvem der har ret til ressourcerne under Antarktis.

Havet kan ikke indhegnes og gøres til genstand for dominans på samme måde som land, og det er denne tvetydighed ved magten til vands, der altid har præget diskussionerne – og stadig gør. Selvom denne nye traktat nu inddeler staters rettigheder over deres farvand, kan man sige, at der stadig helt grundlæggende bliver skelnet mellem to sfærer på havet: det lukkede hav (mare clausum), hvor en stat har magt og jurisdiktion og et frit hav (mare liberum) på åbent hav, hvor ingen har mere ret end andre, og hvor der ikke er nogen uafhængig instans til at dømme i forhold til uoverensstemmelser. Begreberne mare clausum og mare liberum blev bragt i spil i de mest afgørende diskussioner om magten til vands i 1600-tallet, nemlig diskussionerne om fiskerettigheder og handels- og sejlruter. Disse blev også afgørende for opkomsten af nye diskussioner om forholdet mellem de territorialstater, der opstod i samme periode. Dermed danner de grundlaget for den senere dannelse af doktriner inden for international ret, folkeret og krigens og fredens ret. Disse er doktriner der stadig i dag udviser noget af den tvetydighed, der er at finde i retten på havet.

Havet og handel

Som man kunne læse i den første artikel i denne serie om magtens sfærer, eksisterede der før det 16. århundrede hverken suveræne territorialstater eller et internationalt politisk system, men ved slutningen af det 17. århundrede var disse fast etablerede. Den begrænsede statsmagt der fandtes før etableringen af territorialstaten (og også i tiden lige efter dens etablering) havde få offentlige finanser, endsige offentlige indtægter. Fra og med den militære revolution omkring 1400-tallet, hvor krudt, geværer og kanoner blev mere almindeligt udbredt, blev større indtægter dog en stigende nødvendighed. Geværer og kanoner, og de fæstninger, der skulle beskytte imod dem, var dyre. En vigtig kilde til indtægt blev således handelen med fjerne områder, så vel som importen af fremmede råstoffer og ressourcer – særligt ædelmetallerne guld og sølv, men også i høj grad handelen med luksusvarer som krydderier, porcelæn, silke, osv. En stor del af denne ’handel’ var direkte plyndring og udbytning. Men den foregik i stor grad til søs og den maritime dominans fik derfor en øget betydning.

Handelen med peber og andre krydderier fra orienten havde altid været en indbringende forretning, som særligt de norditalienske bystater tjente godt på som endestationen for de karavaner, der bragte krydderierne til Europa. Men da osmannerne i 1453 erobrede Konstantinopel, satte de sig på porten til østen og kontrollen med både karavaneruterne og søvejen. Det tvang på den ene side europæerne ud på en endnu længere og endnu mere farefuld færd rundt om Afrikas horn, hvilket førte til oprettelsen af handelsstationer og koloniale poster på Afrikas kyster (som så også meget praktisk kunne bruges som slavestationer). På den anden side medførte det også Christoffer Columbus’ forsøg på at finde en anden rute til Indien, der som bekendt i 1492 førte til opdagelsen af et nyt kontinent. Opdagelsen af det nye kontinent, og særligt de rige guld- og sølvminer, skabte en stor økonomisk og tankemæssig forandring i Europa.

Det spanske kolonialstyre og særligt dets behandling af de ikke-kristne indfødte førte til nogle af de første refleksioner over hvad man nu kalder internationale forhold. Siden Aristoteles havde man haft doktrinen om det naturlige slaveri, hvilket naturligvis kunne appliceres på de lokale indianere. Ikke-kristne kunne man ikke handle eller indgå kontrakter med, man kunne behandle dem som man ville og føre retfærdig krig på den baggrund, at de ikke var kristne. Den indstilling blev udfordret af de jesuitiske tænkere koncentreret omkring universitet i Salamanca i Spanien i løbet af 1500-tallet. Tænkere som Francisco de Vitoria, Domingo de Soto og Francisco Suarez var alle kritiske, eller havde i hvert fald deres reservationer overfor hvordan man behandlede de indfødte i Sydamerika. Salamanca-skolens tænkning kan således siges at være nogle af de første refleksioner over forholdet mellem og reguleringen af folkeslag af forskellig etnicitet, kultur og religiøs overbevisning. De er dermed de første ansatser til tanker om internationale forhold, international ret og folkeret – en tænkning der netop var ansporet af, at man nu i stigende grad havde kommercielle relationer til fremmede folkeslag, som krævede en genvurdering af det aristotelisk-kristne forhold til barbarer og andre fremmede folkeslag.

Handelsrelationer havde længe eksisteret også med ikke-kristne. Dette sås særligt i de italienske bystaters handel med nordafrika, som i høj grad udviklede sig fra aftaler om udveksling af krigsfanger til handelsaftaler. Disse mere regulerede møder med ikke-kristne og behovet for mere stabile kommercielle relationer gennemtvang altså en gentænkning af det aristotelisk-kristne verdensbillede, hvor det civiliserede, velordnede og kultiverede samfund var grundlagt på den kristne tro. Her i relationerne med mellemøsten, nordafrika og Sydamerika stødte man på civiliserede samfund med højt udviklede byer og et intellektuelt liv, der ikke var baseret på kristendommen.

Territorial og maritim suverænitet

Der har altid været en stærk sammenhæng mellem politiske, militære og handelsmæssige interesser. Og det gælder i høj grad også angående magten til vands. Transporten til søs var generelt lettere og mindre farefuld end vejen til lands – internt i lande på floder og også på de farefulde ekspeditioner over længere distancer.

Englands vej til at blive en af de mest magtfulde stater var fast forankret i deres maritime tradition. Landets særlige politiske udvikling kan forklares gennem dets geografiske position, hvor havet på den ene side betød et naturligt værn mod fjender, men hvor den lange kystlinje også betød en bedre infrastruktur end hvad der på det tidspunkt fandtes til lands. Englands vej til at blive en europæisk stormagt gik på den måde hovedsageligt gennem deres maritime dominans, som blev grundlagt gennem de vedvarende kampe om det handelsmæssige herredømme. Det var kampe om havet og sejlruterne i det 17. og 18. århundrede, der kulminerede i det enorme koloniale imperium i det victorianske England.

Som nævnt var de europæiske stater i det 17. århundrede ikke særligt veludviklede administrative eller militære enheder. Krige blev ført af lejetropper på landjorden og til søs af pirater hyret som krigsskibe (som såkaldte fribyttere). En anden afgørende aktør var handelskompagniet, som de europæiske stater på dette tidspunkt benyttede sig af til at opnå herredømmet til søs og til at tiltvinge sig de indbringende handelsruter. Det skulle også vise sig afgørende i diskussionerne af magten til vands, da de fleste europæiske stater i løbet af det 17. århundrede oprettede deres egne kompagnier for at etablere handel og kolonier, samt bekrige andre nationer, i fjerne områder. På den måde var der heller ikke nogen essentiel forskel på et krigsskib og et handelsskib, da krig og handel var to sider af samme sag. Begge havde brug for kanoner til at bekæmpe pirater, lokale herskere eller europæiske konkurrenter, såvel som til at tiltvinge sig adgang til handelen.

Den 31. december 1600 blev et af de første, og et der senere skulle blive et af de mest magfulde, oprettet. The Governor and Company of Merchants of London trading into the East Indies, mere almindeligt kaldet The English East India Company fik i deres charter – et kongeligt privilegiebrev der var nødvendigt for større forsamlinger af mennesker og organisationer for at eksistere – monopol på handelen med the East Indies, hvilket dækkede området fra Kap det Gode Håb på Afrikas sydspids til Magellanstrædet i Chile. Udover monopol på handelen med dette enorme område fik kompagniet også retten til at have deres egen hær, at håndhæve kriminel- og civil ret, fik lov at bygge fæstninger og forsvarsværker og ret til at føre krig og lave fred med ikke-kristne magthavere. Senere fik det også retten til at have sit eget flag og slå mønt. Disse beføjelser blev kompagniet tildelt for at beskytte de handlende og handelen mod andre europæiske kompagnier, pirater og ikke mindst for at tiltvinge sig adgang til den lukrative handel.

Sådanne handelskompagnier med lignende beføjelser og privilegier blev i løbet af det 17. århundrede oprettet i stort alle de europæiske stater. Det mest magtfulde i det 17. århundrede var det Hollandske Østindiske Kompagni  (Veerenigde Ost-Indische Compagnie, VOC), der blev oprettet i 1602. Hollænderne var generelt misundt over hele Europa, fordi de som et lille land uden nævneværdig befolkning, naturressourcer eller industri alligevel formåede at være en af de rigeste og mest militært stærke nationer. Et forhold som man ikke mindst så begrundet i deres dominans til søs og over handelen.

Men Hollands, og VOCs, entré på og gennem havet krævede en vis teoretisk underbygning, hvilket resulterede i det mest berømte værk om retten på havet, Hugo Grotius’ Mare Liberum (Det frie hav).

Hugo Grotius og terra nullius

Den 25. februar 1603 angreb og plyndrede en af admiralerne i det Hollandske Østindiske Kompagni det portugisiske skib Santa Catarina ud for Singapores kyst. Da byttet fra skibet blev solgt i Amsterdam i efteråret 1604 (transporttiderne var lidt længere dengang) indbragte det 3,5 millioner gylden, hvilket var en enorm sum, men bestemt ikke ukarakteristisk for hvad der blev handlet med i Sydøstasien på dette tidspunkt. Det store beløb tiltrak sig da også en stor opmærksomhed, og direktørerne i kompagniet følte sig således nødsaget til at forklare hvorfor man, uden at være blevet angrebet, havde plyndret et andet skib (selvom det formentlig langt fra var unormal praksis). De hyrede derfor den på det tidspunkt 21-årige Hugo Grotius (1583-1643) til at skrive et forsvar for angrebet, men det blev aldrig udgivet. Formentlig fordi det endte med at blive et langt og forholdsvis teknisk værk.

I 1609 var der dog gang i en række fredsforhandlinger mellem Kongen af Spanien og Portugal og De Forenede Nederlande (det vi i dag kender som Holland). De Forenede Nederlande var formelt under den spanske konge, men havde siden 1579 kæmpet for uafhængighed. Skibet hollænderne havde angrebet var netop også portugisisk og Grotius’ værk havde således også været et forsøg på at afvise Portugal og Spaniens monopol på verdenshavene. Det var de nemlig blevet tildelt i 1493, da Pave Alexander VI delte verden imellem dem. Det Østindiske Kompagni hyrede derfor igen Grotius til at genudgive noget af sit værk for at yde indflydelse på de igangværende fredforhandlinger, hvor kompagniet naturligvis gerne ville have indført nogle bestemmelser angående retten til at handle og sejle frit på verdenshavene.

Selvom udgivelsen af værket blev bremset til efter forhandlingerne var ovre, er den anonymt udgivne lille afhandling Mare Liberum det nok mest afgørende bidrag angående retten på haven. Skriftet, der altså var et forsøg på at legitimere enhvers ret til at bruge havene, blev heftigt debatteret og meget indflydelsesrigt i de næste mange år. Det lagde ydermere fundamentet for al debat om ret på havet de næste 450 år.

I værket fastlægger Grotius først og fremmest, at portugiserne ikke kunne have suverænitet over territorierne i Sydøstasien med henvisning til, at disse lande allerede før portugiserne kom dertil havde retmæssige herskere. Dermed fastholder Grotius også, at ikke-kristne kunne være legitime herskere, at man kunne indgå kontrakter med dem og handle med dem, og dermed også at man ikke kunne føre krig mod dem eller erobre deres lande blot på den baggrund, at de ikke var kristne. Et skifte til at anerkende de lokale herskeres legitimitet var således også nødvendigt for at kunne legitimere og regulere mere formelle handelsrelationer og aftaler.

Angående retten til søs argumenterede Grotius for, at havet er af den særlige karakter ikke at være nogens eksklusive ejendom. Ifølge Grotius var der intet der fra naturens hånd var privat ejendom fordi Gud havde givet verden til mennesket i fællesskab. Men for sin egen selvopretholdelses skyld havde mennesker dog ret til at tage visse ting i besiddelse og have det som privat, eksklusiv ejendom forudsat at dette ikke skadede andre. Man havde altså retten til privatejendom over det man havde taget i besiddelse og brugte. Men havet kunne ikke tages i besiddelse, opdyrkes eller bruges på samme måde som et stykke land, og man kunne ikke bygge noget på det for at afgrænse hvad der var éns eget. Ud over det argumenterede Grotius for, at nogle ting kunne ejes eksklusivt af én person, nogle kunne ejes fælles af f.eks. en by eller en stat (som dermed ekskluderede andre fra at bruge det), og så var der nogle ting som var skabt til menneskehedens fælles brug. Disse ting var f.eks. sollys, luft og vand. Havet var, argumenterede Grotius, netop også en sådan ting. Det var så stort at en enkelts brug af det, hvad enten det var for at sejle eller fiske, ikke udelukkede at andre kunne gøre det samme, som f.eks. opdyrkningen af en mark hindrede at alle kunne leve af den.

Havet kunne altså ikke besiddes ligesom et territorium kunne, og det kunne derfor ikke være ’nogens’. Havet var dermed det, man med en betegnelse fra latin kaldte terra nullius, tomt land. Havet konstituerede derfor, med et begreb fra senere politisk filosofi, en naturtilstand, hvor der ikke var nogen uafhængig dommer og myndighed. Ydermere var havet af en sådan karakter, at den enkeltes brug af det ikke hindrede andres brug af det, og det var dermed udtryk for en voldsom uretfærdighed, når portugiserne ville hindre hollænderne i at sejle på det. Det var dermed hollændernes pligt at straffe portugiserne som på denne måde overtrådte naturloven (netop ikke positive lov eller civillov, som kræver en uafhængig dømmende instans). Disse koncepter om naturlov og folkeret blev altså udviklet i en kolonial og maritim kontekst, og blev samtidig brugt til at forsvare visse former for kolonial handel. Disse tidlige refleksioner over internationale forhold relaterede sig således også i udgangspunktet til forholdet mellem europæiske nationer overfor et kolonial fremmed.

Terra nullius og mare clausum

Begrebet om terra nullius skulle altså vise sig at have en stor indflydelse på senere politisk filosofi, og også i en kolonial kontekst. Den engelske filosof John Locke argumenterede i kapitel 5 ’Om ejendom’ af sin Anden afhandling om styreformen fra 1690 netop for, at Gud havde givet jorden til menneskeheden som fællesejendom, men til brug for den flittige og fornuftige. Gennem brugen og opdyrkningen af jorden kunne man tage den i besiddelse, hvilket netop var et argument, som Locke selv og mange andre brugte til at legitimere deres kolonisering af Amerika, hvor indianerne, fordi de levede som jæger-samlere, ikke havde opdyrket jorden og dermed ikke kunne siges at være legitime ejere af den.

Mare Liberum blev som nævnt heftigt debatteret og et af de første svar var skotten William Welwod, der argumenterede for, at dele af havet sagtens kunne være underlagt politisk suverænitet. Skotterne var særligt bekymrede for sildefiskningen i Nordsøen, som de søgte at holde for sig selv. Dette argument skulle senere (1635) blive udbygget af englænderen John Selden i Mare Clausum (det lukkede hav), som netop igen søgte at påvise hvordan havet kunne være under en stats eksklusive autoritet. De to begreber Mare Liberum og Mare Clausum er som nævnt i dag stadig de grundlæggende begreber der benyttes når man taler om retten på havet, hvor et land har autoritet, politisk suverænitet og jurisdiktion over et vist stykke af havet ud for dets kyst, Mare Clausum, mens det åbne hav er åbent for alle, Mare Liberum. Til at bestemme hvor Mare Clausum overgik til Mare Liberum opererede man med den såkaldte kanonskudsregel, der tilskrives hollænderen Cornelius Bynkershoek, hvor en stats jurisdiktion over havet ud for dens kyst gælder indtil 3 sømil, den distance en kanon kunne skyde.

Den fortsatte tvetydighed

Grotius’ lille skrift, og den efterfølgende debat, udgør altså på mange måder stadig grundlaget for vores tænkning om retten og magten til vands. Der er selvfølgelig sket meget siden da, både praktisk og intellektuelt, men det 17. århundrede kan stadig siges at være stedet for helt grundlæggende tænkning om ikke bare magten til vands, men også forholdet mellem de nydannede territorialstater.

Mare liberum, samt Grotius’ efterfølgende arbejde (De jure bellic ac pacis – Om krigens og fredens ret), lagde grundstenen til doktrinerne om international ret, folkeret og international relations. Det var på og gennem havet, at europæerne kom i kontakt med fremmede folkeslag og kulturer, som således provokerede en tankereaktion i forhold til hvilke rettigheder sådanne fremmede folk (og ikke-kristne) havde. Kunne man indgå kontrakter med dem? Kunne man handle med dem? Kunne man uden videre føre retfærdig krig mod dem? Kunne de være legitime herskere? Alle sådanne spørgsmål førte til en refleksion over forholdet mellem folkeslag og nationer. Eller for at være mere præcis, så førte det til tanker over forholdet mellem Europa og ’de andre’. Oprettelsen af de suveræne territorialstater i løbet af det 17. århundrede, som Den Westfalske Fred fra 1648 i dag er symbolet på, førte til et system af ligeværdige stater i et internt ligevægtsforhold (i hvert fald formelt). Hvor situationen de europæiske stater imellem var præget af ligeværdighed og anerkendelse af hinandens suverænitet (igen: formelt set), var forholdet mellem europæerne og de andre et helt andet. Den tidlige folkeretslige og internationale tradition vidner på den måde om et uligeværdigt forhold mellem europæerne og de andre, hvor der ikke var tvivl om, at europæerne var mere civiliserede, men at det dog drejede sig om at udstikke nogle retningslinjer over for forholdet til de fremmede. Så selvom Grotius’ skrifter var afgørende for denne tradition, vidner de stadig om den usikkerhed der ligger i de internationale forhold. Havet var stadig en art naturtilstand, et terra nullius, hvor der ikke var nogen uafhængig dommer eller uafhængig instans til at mægle. I sidste ende var magt ret, og den stærkeste havde ret. Måske er det i virkeligheden denne arv som de tidlige ansatser til retten til vands og international ret har givet videre til de moderne internationale forhold.