Folket skaber byen – urbane fremtider i Maputo, Mozambique

I udkantsområderne af Maputo, hovedstaden i Mozambique beliggende i det sydøstlige Afrika, skaber folket den by, som staten ikke har midler eller vilje til at skabe og opretholde. Morten Nielsen har været i Maputo og skriver derfra om de uformelle og foranderlige spor som lokalbefolkningen trækker igennem det urbane landskab i Maputo.

FOKUS: MED BYEN SOM VIDNE – Hvad kan byen fortælle os om den verden, som vi lever i? Hvad sker der, hvis vi udspørger den historiske og moderne by? I løbet af hele maj måned sætter vi her på Baggrund fokus på arkitektur, byer og byplanlægning. Vi har spurgt en række forskere og skribenter, hvad den moderne by, byudviklinger og bytendenser kan fortælle os om vores liv, vores samfund, vores politiske og sociale situation og vores verden.

Afrikanske storbyer ses ofte som udtryk for fejlslagne ideologiske og politiske projekter. Som monumentale manifestationer på stadigt svagere nationalstater, hvor den mangelfulde bystyring er produktet af kaotisk voksende befolkningstilvækst og mangel på basale serviceydelser og infrastruktur.

Spørgsmålet er imidlertid om dette billede er repræsentativt for aktuelle urbaniseringsprocesser i Afrika syd for Sahara. Er, om helt dækkende at at betragte Afrikas urbaniseringen som et fundamentalt fejlslagent projekt, der kun fører til voksende kaos og social ustabilitet?

Udkantsområder af Maputo, hovedstaden i den sydøstlige afrikanske stat Mozambique bærer i stigende grad præg af en spirende social og rumlig infrastruktur, skabt af de uformelle og foranderlige spor som beboerne trækker gennem det urbane landskab i Maputo. Selvom stat og kommune hævder at byplanlægning i disse områder implementeres på baggrund af såkaldte ’urbane principper’ – fx jordlodders størrelse og brug af byggematerialer – har landets stadigt svagere økonomi gjort sådanne visioner umuligt at implementere i praksis. Trods statens manglende ressourcer (og vilje) til at virkeliggøre vidtrækkende planlægningsinitiativer, implementeres ambitiøse byplaner i Maputos udkantsområder imidlertid stadig – ikke af staten, men af beboerne selv.

De jordlodder, som nuværende beboere har erhvervet sig gennem uformelle (og ofte ulovlige) handler med tidligere jordejere eller med kommunalt ansatte byplanlæggere, udstykkes gennem konkret og praktisk brug af de statsdefinerede ’urbane principper’ som offentlige instanser ikke selv har været i stand til at implementere. Uagtet byggeprojekternes tydeligvis ulovlige karakter er det, når staten konfronteres med sådanne virkeliggørelser af deres egne ’urbane principper’, at beboere opnår en form for pragmatisk legitimitet. Disse processer kan anskues som en form for ’omvendt bystyring’, hvor beboernes uformelle og ulovlige byggeprojekter skaber en effektiv styringslogik, der tolereres af de offentlige instanser, der ikke selv evner at skabe holdbar byudvikling.

Mulwene

Mulwene er et boligområde, der ligger i Maputos nordlige udkant. Indtil slutningen af 1990erne var området beboet primært af småbønder og en voksende gruppe af tilflyttere. Med stigende held var det gennem 1990erne blevet muligt for udefrakommende at udnytte den relativt lette adgang til jord i området gennem uformelle handler med områdets politiske ledere og offentligt ansatte arkitekter. Denne situation ændrede sig imidlertid radikalt i 2000, da Mozambique blev ramt af den værste oversvømmelse i landets historie. I løbet af årets første tre måneder døde mere end 700 mennesker døde og mere end 550.000 mistede deres hjem.

I Maputo blev bystyret konfronteret med udfordringen om at finde husly for de mange familier, der havde mistet deres hjem som følge af naturkatastrofens hærgen. Efter en række intense politiske forhandlinger besluttede den daværende borgmester Artur Canan, at Mulwene var det rette sted at genhuse, hvad der indledningsvist blev anslået til at være max. 100 familier fra et nabolag i byen. Denne vurdering viste sig imidlertid hurtigt fundamentalt at have fejlvurderet katastrofens omfang. Allerede i sommeren 2000 var ikke mindre end 2040 familier blevet genhuset i Mulwene. Snart efter fulgte tusinder af nytilkomne, der (ofte med succes) forsøgte at erhverve sig billig jord i et nabolag med forbedret infrastruktur og et effektivt vejnet, som gjorde det muligt for folk at bo i byens udkantsområde og samtidig arbejde i Maputos centrum. Således gik befolkningsantallet gik fra 2000 beboere før oversvømmelsen til et foreløbigt højdepunkt i 2005 da området havde 30.813 registerede beboere.

Mulwenes handelsområder

I 1998 blev et område i Mulwene udstykket af kommunen og gennem undervisningsministeriet tildelt en gruppe folkeskolelærere, der manglede et sted at bo. Som en forebyggende foranstaltning blev en del af ’lærernes område’ (zona dos professores) udstykket som tre ’handelsområder’ (zonas de comércio). Det var hensigten at lokale beboere skulle kunne etablere butikker og andre handelsrelaterede aktiviteter i handelsområderne. Det viste sig imidlertid hurtigt at være særdeles problematisk at realisere denne plan. Allerede da kommunen tegnede de første kort over området var ’lærernes område’ delvist beboet af småbønder, der havde dyrket jorden fra før 2000. Efterhånden som Mulwene blev udstykket dukkede der stadigt flere interesserede købere op, der gennem lokale beboerforeningsledere og tidligere jordejere formåede at få adgang til jord. I slutningen af 2000 var alle tre handelsområder derfor (uformelt) taget i besiddelse.

For beboerne i ’lærernes område’ var dette en særdeles gunstig situation: Området blev formelt udstykket og deres fortsatte tilstedeværelse var derved sikret. Uagtet om beboerne reelt var lærere eller ej, blev de tildelt individuelle jordlodder på 15×30 meter. For beboerne i ’handelsområderne’ var situationen imidlertid en ganske anden. Idet deres område var defineret af kommunen som handelsområde var det ikke muligt formelt at blive tildelt udstykkede jordlodder. Derfor fortsatte de med at bebo lodder af irregulære størrelser, der således adskilte sig markant i forhold til de omkringliggende områders velordnede struktur.

Med den formelle udstykning af ’lærernes område’ skete samtidig en statusændring for beboere i ’handelsområderne’: fra at have uformelt boet i et område udenfor statens rækkevidde blev deres jordlodder nu anset som ulovlige besættelser. Det betød, at beboerne kunne blive forflyttet med magt til Mulwenes fjerneste områder. Dette ville have alvorlige konsekvenser for beboernes evne til at opretholde en levedygtig husstandsindkomst. Ikke blot ville de blive tvunget til at påbegynde nye og omkostningstunge byggeprojekter, mange beboere ville samtidig få fordoblet deres transportudgifter når de skulle til og fra arbejde i Maputos centrum. Det var derfor ikke underligt, at mange beboere i ’handelsområderne’ var særdeles ivrige efter at finde en udvej således at de kunne blive boende hvor de var.

At blive ét med staten

I starten af 2001 stod det klart for beboerne i ’handelsområderne’ at situationen var uholdbar. Et første forsøg blev derfor gjort for at planlægge området således at det i højere grad fulgte de officielle ’urbane principper’. Et ad-hoc planlægningsudvalg blev nedsat bestående af beboere fra området og som første aktivitetet gik de gennem området og bankede træpinde i jorden, der indikerede, hvor den officielle vej skulle fortsætte gennem ’handelsområdet’ og som samtidig aftegnede parallelle rækker af jordlodder (hver på 15×30 meter) i rektangulære karréer. Da medlemmerne af udvalget nåede enden af ’handelsområdet’ var det dog tydeligt at ikke alle beboere ville kunne blive tildelt jordlodder, hvis planen fortsat skulle være at bruge 15×30 meter som rettesnor – der var ganske enkelt ikke jord nok til at det kunne lade sig gøre. I erkendelse af at denne proces sandsynligvis ville føre til voldsomme konflikter beboerne imellem, henvendte planlægningsudvalget sig til Boavida Wate, en nu pensioneret beboerforeningsleder og Munguambe, den nuværende beboerforeningsleder i området og som tidligere fungerede som Wates uformelt ansatte notar. Efter nogle dages betænkningstid indvilligede Wate i at lede en ny uformel udstykningsproces. ’Det var lige efter oversvømmelsen’, indledte Wate sin fortælling da vi langt om længe mødtes for at diskutere udstykningen af ’handelsområdet’. ’Det er derfor at det lykkedes os at åbne vejen op’. Som Boavida Wate forklarede, var det først da de omkringliggende områder blev udstykket af kommunen, at beboere i ’handelsområderne’ endelig erkendte behovet for at implementere tilsvarende ’urbane principper’ også i deres område.

Det var langt fra uproblematisk at omstrukturere de irregulære jordlodder i ’handelsområdet’. Ifølge områdets nuværende beboere var de alle nødsaget til at afgive jord, hvilket i særlig grad påvirkede de jordejere, hvis lodder overlappede med den tværgående vej, der forbandt ’handelsområdet’ med de omkransende og formelt udstykkede områder. I de følgende måneder og år fortsatte konflikter og gensidige beskyldninger om uretmæssig tilraning af jord, hvilket skabte en vis anspændthed beboerne imellem og som flere gange krævede yderligere konfliktmægling af Boavida Wate.

Trods de fortsatte konflikter havde omstrukturering af ’handelsområderne’ ikke desto mindre væsentlige konsekvenser for den sociale og geografiske ’infrastruktur’ i området: Ved at benytte sig af officielle ’urbane principper’ for størrelsen af jordlodder, vejenes bredde byggematerialer og husenes beliggenhed formåede beboere i området til en vis grad at ’blive ét med staten’ og derved fremme deres krav om legitimt borgerskab svarende til hvad beboere i andre områder af byer havde.

Konsekvenserne af denne ’omvendte bystyring’ kan i dag aflæses af de konkrete planlægningsredskaber, stat og kommune bruger i den fortsatte planlægning af Mulwene. Som det fremgår af kommunens nyligt opdaterede kort over ’lærernes område’ er den karré, der tidligere var udlagt som seks formelle lodder nu udvidet til også at omfatte seks yderligere lodder i det uformelt udstykkede ’handelsområde’. Kortet er sandsynligvis lavet af en kommunalt ansat arkitekt, der ikke kendte til den uformelle udstykning af ’handelsområdet’. Ikke desto mindre viser kortet med al tydelighed at udstykningen af ’handelsområdet’ resulterede i radikale ændringer af beboernes status.

Fremkomsten af et ’eksemplarisk nabolag’

Hvordan var det muligt for beboerne i ’handelsområdet’ så forholdsvist nemt at ændre deres status fra illegale besættere til legitime borgere?

Kort efter at genhusningsprocessen var påbegyndt blev det politisk besluttet at Mulwene skulle etableres som et ’eksemplarisk nabolag’ med, som det hedder i en rapport udfærdiget i 2000, ’alle de fornødenheder, der skal til for at skabe passende boligforhold’. Dette omfattede bl.a. udstykning i overensstemmelse med fastsatte ’urbane principper’ (jordlodder på 15×30 meter), nybyggede huse placeret 3 meter fra grænseskellet mod vejen og brug af godkendte byggematerialer.

Allerede kort efter min ankomst til Mulwene i 2004 lagde jeg mærke til områdets slående symmetri og orden: Rektangulære karréer, der alle bestod af 16 jordlodder på 15×30 meter og med ensartede cementhuse placeret 3 meter fra grænseskellet. Jeg antog, at hele området var blevet planlagt og udstykket ud fra den indledningsvist definerede ide om at etablere Mulwene som et ’eksemplarisk nabolag’. Min overraskelse var derfor stor, da jeg senere opdagede, at størstedelen af Mulwene aldrig var blevet udstykket af stat eller kommune! Hvad jeg snart skulle indse var, at områdets symmetriske og tydeligvis planlagte geografi snarere var et resultat af uformelle og ofte ulovlige udstykningsprocesser igangsat af kommunale landopmålere og arkitekter. Disse offentligt ansatte embedsmænd havde, enten på egen hånd eller i samarbejde med lokale ledere, udstykket mindre dele af Mulwene med henblik på at sælge lodder til interesserede tilflyttere. Gennem uformelle handler med lokale ledere og småbønder havde tilflyttere erhvervet sig jordlodder i Mulwene der, trods loddernes uformelle status, var udstykket i overensstemmelse med de ’urbane principper’, der indledningsvist blev fastlagt som værende bestemmende for det ’eksemplariske nabolag’. Derved var det muligt for beboerne at opnå en form for pragmatisk legitimitet, hvilket i mange tilfælde har resulteret i formel brugsret til jorden.

Den legitime ulovlige byplanlægning i Mozambique

Som det sikkert allerede fremgår af ovenstående beskrivelse kan betydningen af udstykning (parcelamento) ikke undervurderes, når det handler om adgang til jord i Maputo: kun når et jordlod er udstykket og tildelt et officielt registreringsnummer knyttet til beboeren er bosiddelsen formelt legitim. Imidlertid er det juridiske grundlag for byplanlægning i byens udkantsområder ofte fraværende. For selvom eksisterende jordlove og regulativer understreger, at udstykning skal ske i henhold til officielt definerede byplaner, har både stat og kommune sjældent ressourcerne til at udarbejde dem.

Kommunalt ansatte arkitekter og landopmålere i Maputo fortalte mig at byplanlægning i byens udkantsområder som oftest sker som ’ad hoc styring’ (gestão ad hoc), der udelukkende har til formål at sikre, hvad der beskrives som ’et minimum af orden i byen’. Den tidligere leder af byens officielle byplanlægningskontor kunne således berette, at kommunen egentlig ikke er interesseret i hvordan beboere i udkantsområderne får adgang til jordlodder. Det eneste væsentlige spørgsmål er hvorvidt jordbesiddelsen kan siges at hindre statens igangværende officielle projekter. Hvis dette ikke er tilfældet får beboere som oftest lov at blive hvor de er. Fra beboernes perspektiv er udstykning (parcelamento) dermed et ofte effektivt middel til at opnå pragmatisk legitimering af ulovlige bosættelser.

Statens iboende svagheder og manglende evne til at implementere vidtrækkende byplanlægning er på mange måder en direkte konsekvens af landets politiske og sociale historie. Ved Mozambiques uafhængighed i 1975 overtog det socialistiske (og stadigt regeringsbærende) parti Frelimo, et allerede dengang dårligt fungerende offentligt system. I de følgende år var der få eller ingen forsøg på at styrke og tilføre ressourcer til landets offentlige instanser, hvorfor de eksisterende svagheder fortsat vokser støt.

For at få tilført midler til den slunkne statskasse accepterede Mozambique i slutningen af 1980erne derfor at implementere flere på hinanden følgende økonomiske tilpasningsprogrammer med vidtrækkende konsekvenser. På dette tidspunkt var landet bragt i knæ efter en 14 år lang og ødelæggende borgerkrig mellem Frelimo og Renamo, der var en antikommunistisk modstandsbevægelse finansieret først af Rhodesia og derefter af Sydafrika.

Da Mozambique blev ramt af den værste tørke i flere årtier var nødvendigheden af hjælp udefra tydelig. Som betingelse for at yde finansiel støtte til Mozambique krævede IMF imidlertid, at det offentlige forbrug blev drastigt reduceret, hvilket blandt betød, at lønninger blev beskåret med to tredjedele. En direkte konsekvens af disse radikale økonomiske tilpasningsprogrammer blev at mange offentligt ansatte, såsom arkitekter og landopmålere, så sig nødsaget til at arbejde sort for derved at kunne sikre en indkomst, der var tilstrækkelig for familiens overlevelse.

I dag ses konsekvenserne af et svagt og dysfunktionelt statsapparat tydeligt: faldefærdige bygninger, hvor statsansatte uden de nødvendige kvalifikationer forsøger at styre en administration, hvor de er ude af stand til at udføre selv de simpleste opgaver og tjenester. Korruption synes at trives i alle sektorer og til en sådan grad at det for mange ansatte anses som umoralsk ikke at stjæle fra staten. Konsekvenserne af denne økonomiske og politiske udvikling kan i særlig aflæses fra den mangelfulde byplanlægning i Maputo. Trods en voldsom befolkningstilvækst i årene efter uafhængigheden er det tydeligt at det manglende fokus på den fattige del af befolkning, der var så markant under det portugisiske kolonistyre er blevet videreført af det regerende Frelimo parti. I perioden 1980-1997 er det kun 7% af alle nye huse, der er blevet bygget af stat og kommune. Trods fraværet af en effektiv bystyring har folk imidlertid fundet alternative måder, hvormed de har kunnet få adgang til jord. Således får 75% af nye tilflyttere adgang til jord via uformelle kanaler.

Omvendt bystyring

Under det portugisiske kolonistyre var det kun den afrikanske befolkning tilladt at bebo jord i byerne på midlertidig basis. Samtidig var der imidlertid flere og flere afrikanske migranter, der begyndte at se byen som et sted der tilbød dem permanente muligheder, hvorfor behovet for stabile boligforhold voksede tilsvarende. For at omgås kolonistyrets regler byggede lokale beboere derfor huse af holdbare materiale inden i de tilladte, men også mere skrøbelige hytter lavet af ler og siv. Når byggeriet af de holdbare huse nåede taget blev de skrøbelige lerhytter ødelagt og bølgeblik lagt henover taget på den indtil da skjulte bygning. Kort tid efter kom de lokale ledere forbi og gav øjeblikkelig husbyggeren en bøde men tillod som oftest at huset kunne blive stående da det nu havde et ’urbant præg’.

Tilsvarende praksisser har til en vis grad skabt Mulwenes sociale og fysiske ’infrastruktur’. Ved at udstykke jord og bygge huse i overensstemmelse med de ’urbane principper’, der var knyttet til den oprindelige ide om at skabe et ’eksemplarisk nabolag’ i Mulwene imiterede beboerne i ’handelsområdet’ ikke blot staten; de blev, så at sige, staten. Udstykning og husbyggerier i ’handelsområdet’ skal derfor ikke ses som en egentlig kritik eller udfordring af eksisterende sociale og politiske strukturer. Sigtet med omstruktureringen af området var snarere at sikre en vis form for stabilitet gennem en øget synlighed.

Både udstykning og husbyggerier synes at tilbyde beboerne nye muligheder. For beboerne i Mulwene skete der således en markant ændring af deres status netop fordi de udstykkede deres lodder og byggede huse i overenstemmelse med de ’urbane principper’, der var knyttet til ideen om at skabe et ’eksemplarisk nabolag’. Snarere end at forblive på afstand af den statsmagt som reelt kunne fratage dem deres få rettigheder, søgte beboerne – og ofte med held – at skabe en vis synlighed for derved at drage fordel af de nye muligheder, der opstod undervejs. Udstykning og husbyggeri i handelsområdet var med andre ord hverken en betingelse for eller forkastelse af officiel bystyring.

Snarere vil jeg mene at vi bør se udstykning og husbyggeri som en form for ’omvendt bystyring’, hvor beboere sigter mod at blive mødt af statens strukturerende blik. Husbyggerne formåede at skabe magtens ordnende blik, ved at virkeliggøre de formelle urbane principper, som staten ikke selv er i stand til at implementere.

Maria da Conceição Quardros, der er embedskvinde i Mozambiques landbrugsministerium opsummerede det meget klart, hvordan Mozambiques byplaninglægning foregår i øjeblikket, da vi mødtes for et par år siden:

”Der har været flere forsøg på at etablere en politik for tilegnelsen af jord i byerne men indtil nu er der intet konkret sket. I praksis er det borgerne der skaber bypolitikken… Byplanlægningen stoppede, fordi den er for omkostningstung. Men folket stopper ikke. Folket skaber byen.”

Morten Nielsen er lektor i Antropologi og etnografi på Institut for Kultur og Samfund, Aarhus Universitet.