Folket skaber byen — urbane fremtider i Maputo, Mozambique

Mozambique

I udkantsområderne af Maputo, hovedstaden i Mozambique beliggende i det sydøstlige Afrika, skaber folket den by, som staten ikke har midler eller vilje til at skabe og opretholde. Morten Nielsen har været i Maputo og skriver derfra om de uformelle og foranderlige spor som lokalbefolkningen trækker igennem det urbane landskab i Maputo.

FOKUS: MED BYEN SOM VIDNE - Hvad kan byen fortælle os om den ver­den, som vi lever i? Hvad sker der, hvis vi udspørg­er den his­toriske og mod­erne by? I løbet af hele maj måned sæt­ter vi her på Bag­grund fokus på arkitek­tur, byer og byplan­lægn­ing. Vi har spurgt en række forskere og skriben­ter, hvad den mod­erne by, byud­viklinger og byten­denser kan fortælle os om vores liv, vores sam­fund, vores poli­tiske og sociale sit­u­a­tion og vores ver­den.


Afrikanske stor­by­er ses ofte som udtryk for fejl­slagne ide­ol­o­giske og poli­tiske pro­jek­ter. Som mon­u­men­tale man­i­fes­ta­tion­er på stadigt svagere nation­al­stater, hvor den man­gel­fulde bystyring er pro­duk­tet af kao­tisk vok­sende befolkn­ingstil­vækst og man­gel på basale ser­vicey­delser og infra­struk­tur.

Spørgsmålet er imi­dler­tid om dette billede er repræsen­ta­tivt for aktuelle urbanis­er­ing­sprocess­er i Afri­ka syd for Sahara. Er, om helt dækkende at at betragte Afrikas urbanis­erin­gen som et fun­da­men­talt fejl­sla­gent pro­jekt, der kun før­er til vok­sende kaos og social usta­bilitet?

Udkantsom­råder af Maputo, hov­ed­staden i den sydøstlige afrikanske stat Mozam­bique bær­er i sti­gende grad præg af en spirende social og rum­lig infra­struk­tur, skabt af de uformelle og foran­derlige spor som beboerne trækker gen­nem det urbane land­skab i Maputo. Selvom stat og kom­mune hævder at byplan­lægn­ing i disse områder imple­menteres på bag­grund af såkaldte ’urbane prin­cip­per’ — fx jord­lod­ders stør­relse og brug af bygge­ma­te­ri­aler — har lan­dets stadigt svagere økono­mi gjort sådanne vision­er umuligt at imple­mentere i prak­sis. Trods statens man­glende ressourcer (og vil­je) til at virke­lig­gøre vidtrækkende plan­lægn­ingsini­tia­tiv­er, imple­menteres ambitiøse byplan­er i Maputos udkantsom­råder imi­dler­tid stadig — ikke af stat­en, men af beboerne selv.

De jord­lod­der, som nuværende beboere har erhvervet sig gen­nem uformelle (og ofte ulovlige) han­dler med tidligere jorde­jere eller med kom­munalt ansat­te byplan­læg­gere, udstykkes gen­nem konkret og prak­tisk brug af de stats­de­finerede ’urbane prin­cip­per’ som offentlige instanser ikke selv har været i stand til at imple­mentere. Uagtet bygge­pro­jek­ternes tydeligvis ulovlige karak­ter er det, når stat­en kon­fron­teres med sådanne virke­lig­gørelser af deres egne ’urbane prin­cip­per’, at beboere opnår en form for prag­ma­tisk legit­imitet. Disse process­er kan anskues som en form for ’omvendt bystyring’, hvor beboernes uformelle og ulovlige bygge­pro­jek­ter skaber en effek­tiv styringslogik, der tol­ereres af de offentlige instanser, der ikke selv evn­er at skabe hold­bar byud­vikling.

Mulwene

Mul­wene er et boligom­råde, der lig­ger i Maputos nordlige udkant. Indtil slut­nin­gen af 1990erne var området beboet primært af småbøn­der og en vok­sende gruppe af til­fly­t­tere. Med sti­gende held var det gen­nem 1990erne blevet muligt for ude­frak­om­mende at udnytte den rel­a­tivt lette adgang til jord i området gen­nem uformelle han­dler med områdets poli­tiske ledere og offentligt ansat­te arkitek­ter. Denne sit­u­a­tion ændrede sig imi­dler­tid radikalt i 2000, da Mozam­bique blev ramt af den værste oversvøm­melse i lan­dets his­to­rie. I løbet af årets første tre måned­er døde mere end 700 men­nesker døde og mere end 550.000 mist­ede deres hjem.

I Maputo blev bystyret kon­fron­teret med udfor­drin­gen om at finde hus­ly for de mange fam­i­li­er, der havde mis­tet deres hjem som følge af naturkatas­tro­fens hær­gen. Efter en række intense poli­tiske forhan­dlinger beslut­tede den daværende borgmester Artur Canan, at Mul­wene var det rette sted at gen­huse, hvad der indled­ningsvist blev anslået til at være max. 100 fam­i­li­er fra et nabo­lag i byen. Denne vur­der­ing viste sig imi­dler­tid hur­tigt fun­da­men­talt at have fejlvur­deret katas­tro­fens omfang. Allerede i som­meren 2000 var ikke min­dre end 2040 fam­i­li­er blevet gen­huset i Mul­wene. Snart efter ful­gte tusin­der af nytilkomne, der (ofte med suc­ces) forsøgte at erhverve sig bil­lig jord i et nabo­lag med forbedret infra­struk­tur og et effek­tivt vejnet, som gjorde det muligt for folk at bo i byens udkantsom­råde og sam­tidig arbe­jde i Maputos cen­trum. Således gik befolkn­ingsan­tallet gik fra 2000 beboere før oversvøm­melsen til et foreløbigt højdepunkt i 2005 da området havde 30.813 reg­is­terede beboere.

Mulwenes handelsområder

I 1998 blev et område i Mul­wene udstykket af kom­munen og gen­nem under­vis­ningsmin­is­teri­et tildelt en gruppe folkeskolelærere, der man­glede et sted at bo. Som en fore­byggende foranstalt­ning blev en del af ’lær­ernes område’ (zona dos pro­fes­sores) udstykket som tre ’han­del­som­råder’ (zonas de comér­cio). Det var hen­sigten at lokale beboere skulle kunne etablere butikker og andre han­del­sre­laterede aktiviteter i han­del­som­råderne. Det viste sig imi­dler­tid hur­tigt at være særde­les prob­lema­tisk at realis­ere denne plan. Allerede da kom­munen teg­nede de første kort over området var ’lær­ernes område’ delvist beboet af småbøn­der, der havde dyr­ket jor­den fra før 2000. Efter­hån­den som Mul­wene blev udstykket dukkede der stadigt flere inter­esserede købere op, der gen­nem lokale beboer­foren­ingsledere og tidligere jorde­jere for­måede at få adgang til jord. I slut­nin­gen af 2000 var alle tre han­del­som­råder der­for (uformelt) taget i besid­delse.

For beboerne i ’lær­ernes område’ var dette en særde­les gun­stig sit­u­a­tion: Området blev formelt udstykket og deres fort­sat­te tilst­ede­værelse var derved sikret. Uagtet om beboerne reelt var lærere eller ej, blev de tildelt indi­vidu­elle jord­lod­der på 15×30 meter. For beboerne i ’han­del­som­råderne’ var sit­u­a­tio­nen imi­dler­tid en ganske anden. Idet deres område var defineret af kom­munen som han­del­som­råde var det ikke muligt formelt at blive tildelt udstykkede jord­lod­der. Der­for fort­sat­te de med at bebo lod­der af irreg­ulære stør­relser, der således adskilte sig markant i forhold til de omkring­liggende områders velordnede struk­tur.

Med den formelle udstykn­ing af ’lær­ernes område’ skete sam­tidig en sta­tusæn­dring for beboere i ’han­del­som­råderne’: fra at have uformelt boet i et område uden­for statens række­v­id­de blev deres jord­lod­der nu anset som ulovlige besæt­telser. Det betød, at beboerne kunne blive for­fly­t­tet med magt til Mul­wenes fjerneste områder. Dette ville have alvorlige kon­sekvenser for beboernes evne til at opretholde en lev­edygtig hus­standsind­komst. Ikke blot ville de blive tvunget til at påb­eg­y­n­de nye og omkost­ningstunge bygge­pro­jek­ter, mange beboere ville sam­tidig få for­doblet deres trans­portudgifter når de skulle til og fra arbe­jde i Maputos cen­trum. Det var der­for ikke under­ligt, at mange beboere i ’han­del­som­råderne’ var særde­les ivrige efter at finde en udvej således at de kunne blive boende hvor de var.

At blive ét med staten

I starten af 2001 stod det klart for beboerne i ’han­del­som­råderne’ at sit­u­a­tio­nen var uhold­bar. Et første forsøg blev der­for gjort for at plan­lægge området således at det i højere grad ful­gte de offi­cielle ’urbane prin­cip­per’. Et ad-hoc plan­lægn­ing­sud­valg blev ned­sat bestående af beboere fra området og som første aktivitetet gik de gen­nem området og bankede træpinde i jor­den, der indik­erede, hvor den offi­cielle vej skulle fort­sætte gen­nem ’han­del­som­rådet’ og som sam­tidig afteg­nede par­al­lelle rækker af jord­lod­der (hver på 15×30 meter) i rek­tan­gulære kar­réer. Da medlem­merne af udval­get nåede enden af ’han­del­som­rådet’ var det dog tydeligt at ikke alle beboere ville kunne blive tildelt jord­lod­der, hvis pla­nen fort­sat skulle være at bruge 15×30 meter som rettes­nor – der var ganske enkelt ikke jord nok til at det kunne lade sig gøre. I erk­endelse af at denne pro­ces sandsyn­ligvis ville føre til vold­somme kon­flik­ter beboerne imellem, hen­vendte plan­lægn­ing­sud­val­get sig til Boavi­da Wate, en nu pen­sioneret beboer­foren­ingsled­er og Munguambe, den nuværende beboer­foren­ingsled­er i området og som tidligere fun­gerede som Wates uformelt ansat­te notar. Efter nogle dages betænkn­ingstid indvil­ligede Wate i at lede en ny uformel udstykn­ing­spro­ces. ’Det var lige efter oversvøm­melsen’, indledte Wate sin fortælling da vi langt om længe mødtes for at diskutere udstyknin­gen af ’han­del­som­rådet’. ’Det er der­for at det lykkedes os at åbne vejen op’. Som Boavi­da Wate fork­larede, var det først da de omkring­liggende områder blev udstykket af kom­munen, at beboere i ’han­del­som­råderne’ endelig erk­endte behovet for at imple­mentere tilsvarende ’urbane prin­cip­per’ også i deres område.

Det var langt fra uprob­lema­tisk at omstruk­turere de irreg­ulære jord­lod­der i ’han­del­som­rådet’. Ifølge områdets nuværende beboere var de alle nød­saget til at afgive jord, hvilket i særlig grad påvirkede de jorde­jere, hvis lod­der over­lappede med den tværgående vej, der for­bandt ’han­del­som­rådet’ med de omkransende og formelt udstykkede områder. I de føl­gende måned­er og år fort­sat­te kon­flik­ter og gen­sidi­ge beskyld­ninger om uret­mæs­sig tilran­ing af jord, hvilket skabte en vis anspændthed beboerne imellem og som flere gange krævede yderligere kon­flik­t­mægling af Boavi­da Wate.

Trods de fort­sat­te kon­flik­ter havde omstruk­turering af ’han­del­som­råderne’ ikke desto min­dre væsentlige kon­sekvenser for den sociale og geografiske ’infra­struk­tur’ i området: Ved at benytte sig af offi­cielle ’urbane prin­cip­per’ for stør­relsen af jord­lod­der, vejenes bred­de bygge­ma­te­ri­aler og husenes beliggen­hed for­måede beboere i området til en vis grad at ’blive ét med stat­en’ og derved fremme deres krav om legit­imt borg­er­skab svarende til hvad beboere i andre områder af byer havde.

Teacher's zone
Billede 1: Offentligt kort over ’lær­ernes område’. De yderligere seks lod­der i ’han­del­som­rådet’ er mark­eret med sort.

Kon­sekvenserne af denne ’omvendte bystyring’ kan i dag aflæs­es af de konkrete plan­lægn­ingsred­sk­aber, stat og kom­mune bruger i den fort­sat­te plan­lægn­ing af Mul­wene. Som det fremgår af kom­munens nyligt opdaterede kort over ’lær­ernes område’ er den kar­ré, der tidligere var udlagt som seks formelle lod­der nu udvidet til også at omfat­te seks yderligere lod­der i det uformelt udstykkede ’han­del­som­råde’. Kor­tet er sandsyn­ligvis lavet af en kom­munalt ansat arkitekt, der ikke kendte til den uformelle udstykn­ing af ’han­del­som­rådet’. Ikke desto min­dre vis­er kor­tet med al tyde­lighed at udstyknin­gen af ’han­del­som­rådet’ resul­terede i radikale ændringer af beboernes sta­tus.

Fremkomsten af et ’eksemplarisk nabolag’

Hvor­dan var det muligt for beboerne i ’han­del­som­rådet’ så forholdsvist nemt at ændre deres sta­tus fra ille­gale besæt­tere til legit­ime borg­ere?

Kort efter at gen­hus­ning­sprocessen var påb­eg­y­n­dt blev det poli­tisk beslut­tet at Mul­wene skulle etableres som et ’eksem­plarisk nabo­lag’ med, som det hed­der i en rap­port udfærdi­get i 2000, ’alle de fornø­den­hed­er, der skal til for at skabe passende bolig­forhold’. Dette omfat­tede bl.a. udstykn­ing i overensstem­melse med fast­sat­te ’urbane prin­cip­per’ (jord­lod­der på 15×30 meter), nybyggede huse plac­eret 3 meter fra græns­eskel­let mod vejen og brug af god­k­endte bygge­ma­te­ri­aler.

Allerede kort efter min ankomst til Mul­wene i 2004 lagde jeg mærke til områdets slående sym­metri og orden: Rek­tan­gulære kar­réer, der alle bestod af 16 jord­lod­der på 15×30 meter og med ensart­ede cemen­thuse plac­eret 3 meter fra græns­eskel­let. Jeg antog, at hele området var blevet plan­lagt og udstykket ud fra den indled­ningsvist definerede ide om at etablere Mul­wene som et ’eksem­plarisk nabo­lag’. Min over­raskelse var der­for stor, da jeg senere opdagede, at størst­ede­len af Mul­wene aldrig var blevet udstykket af stat eller kom­mune! Hvad jeg snart skulle indse var, at områdets sym­metriske og tydeligvis plan­lagte geografi snarere var et resul­tat af uformelle og ofte ulovlige udstykn­ing­sprocess­er igangsat af kom­mu­nale lan­dop­målere og arkitek­ter. Disse offentligt ansat­te embedsmænd havde, enten på egen hånd eller i samar­be­jde med lokale ledere, udstykket min­dre dele af Mul­wene med hen­blik på at sælge lod­der til inter­esserede til­fly­t­tere. Gen­nem uformelle han­dler med lokale ledere og småbøn­der havde til­fly­t­tere erhvervet sig jord­lod­der i Mul­wene der, trods lod­dernes uformelle sta­tus, var udstykket i overensstem­melse med de ’urbane prin­cip­per’, der indled­ningsvist blev fast­lagt som værende bestem­mende for det ’eksem­plariske nabo­lag’. Derved var det muligt for beboerne at opnå en form for prag­ma­tisk legit­imitet, hvilket i mange til­fælde har resul­teret i formel brugsret til jor­den.

Den legitime ulovlige byplanlægning i Mozambique

Som det sikkert allerede fremgår af oven­stående beskriv­else kan betyd­nin­gen af udstykn­ing (parce­la­men­to) ikke under­vur­deres, når det han­dler om adgang til jord i Maputo: kun når et jord­lod er udstykket og tildelt et offi­cielt reg­istreringsnum­mer knyt­tet til beboeren er bosid­delsen formelt legit­im. Imi­dler­tid er det juridiske grund­lag for byplan­lægn­ing i byens udkantsom­råder ofte fraværende. For selvom eksis­terende jordlove og reg­u­la­tiv­er under­streger, at udstykn­ing skal ske i hen­hold til offi­cielt definerede byplan­er, har både stat og kom­mune sjældent ressourcerne til at udar­be­jde dem.

Kom­munalt ansat­te arkitek­ter og lan­dop­målere i Maputo for­t­alte mig at byplan­lægn­ing i byens udkantsom­råder som oftest sker som ’ad hoc styring’ (gestão ad hoc), der udelukkende har til for­mål at sikre, hvad der beskrives som ’et min­i­mum af orden i byen’. Den tidligere led­er af byens offi­cielle byplan­lægn­ingskon­tor kunne således berette, at kom­munen egentlig ikke er inter­esseret i hvor­dan beboere i udkantsom­råderne får adgang til jord­lod­der. Det eneste væsentlige spørgsmål er hvorvidt jordbesid­delsen kan siges at hin­dre statens igangværende offi­cielle pro­jek­ter. Hvis dette ikke er til­fældet får beboere som oftest lov at blive hvor de er. Fra beboernes per­spek­tiv er udstykn­ing (parce­la­men­to) dermed et ofte effek­tivt mid­del til at opnå prag­ma­tisk legit­imer­ing af ulovlige bosæt­telser.

Statens iboende svaghed­er og man­glende evne til at imple­mentere vidtrækkende byplan­lægn­ing er på mange måder en direk­te kon­sekvens af lan­dets poli­tiske og sociale his­to­rie. Ved Mozam­biques uafhængighed i 1975 over­tog det social­is­tiske (og stadigt regerings­bærende) par­ti Fre­limo, et allerede den­gang dårligt fun­gerende offentligt sys­tem. I de føl­gende år var der få eller ingen forsøg på at styrke og til­føre ressourcer til lan­dets offentlige instanser, hvor­for de eksis­terende svaghed­er fort­sat vokser støt.

For at få til­ført midler til den slunkne statskasse accepterede Mozam­bique i slut­nin­gen af 1980erne der­for at imple­mentere flere på hinan­den føl­gende økonomiske tilpas­ning­spro­gram­mer med vidtrækkende kon­sekvenser. På dette tid­spunkt var lan­det bragt i knæ efter en 14 år lang og ødelæggende borg­erkrig mellem Fre­limo og Ren­amo, der var en antikom­mu­nis­tisk mod­stands­bevægelse finan­sieret først af Rhode­sia og derefter af Sydafri­ka.

Da Mozam­bique blev ramt af den værste tørke i flere årti­er var nød­vendighe­den af hjælp ude­fra tydelig. Som betingelse for at yde finan­siel støtte til Mozam­bique krævede IMF imi­dler­tid, at det offentlige for­brug blev drastigt reduc­eret, hvilket blandt betød, at løn­ninger blev beskåret med to tred­jedele. En direk­te kon­sekvens af disse radikale økonomiske tilpas­ning­spro­gram­mer blev at mange offentligt ansat­te, såsom arkitek­ter og lan­dop­målere, så sig nød­saget til at arbe­jde sort for derved at kunne sikre en ind­komst, der var tilstrække­lig for fam­i­liens over­levelse.

I dag ses kon­sekvenserne af et svagt og dys­funk­tionelt stat­sap­pa­rat tydeligt: falde­færdi­ge bygninger, hvor stat­sansat­te uden de nød­vendi­ge kval­i­fika­tion­er forsøger at styre en admin­is­tra­tion, hvor de er ude af stand til at udføre selv de sim­pleste opgaver og tjen­ester. Kor­rup­tion synes at trives i alle sek­tor­er og til en sådan grad at det for mange ansat­te ans­es som umoral­sk ikke at stjæle fra stat­en. Kon­sekvenserne af denne økonomiske og poli­tiske udvikling kan i særlig aflæs­es fra den man­gel­fulde byplan­lægn­ing i Maputo. Trods en vold­som befolkn­ingstil­vækst i årene efter uafhængighe­den er det tydeligt at det man­glende fokus på den fat­tige del af befolkn­ing, der var så markant under det por­tugi­siske kolonistyre er blevet videre­ført af det regerende Fre­limo par­ti. I peri­o­den 1980–1997 er det kun 7% af alle nye huse, der er blevet bygget af stat og kom­mune. Trods fraværet af en effek­tiv bystyring har folk imi­dler­tid fun­det alter­na­tive måder, hvormed de har kun­net få adgang til jord. Således får 75% af nye til­fly­t­tere adgang til jord via uformelle kanaler.

Omvendt bystyring

Under det por­tugi­siske kolonistyre var det kun den afrikanske befolkn­ing tilladt at bebo jord i byerne på midler­tidig basis. Sam­tidig var der imi­dler­tid flere og flere afrikanske migranter, der beg­y­n­dte at se byen som et sted der tilbød dem per­ma­nente mulighed­er, hvor­for behovet for sta­bile bolig­forhold voksede tilsvarende. For at omgås kolonistyrets regler byggede lokale beboere der­for huse af hold­bare mate­ri­ale inden i de tilladte, men også mere skrø­be­lige hyt­ter lavet af ler og siv. Når byg­geri­et af de hold­bare huse nåede taget blev de skrø­be­lige ler­hyt­ter øde­lagt og bøl­ge­b­lik lagt hen­over taget på den indtil da skjulte bygn­ing. Kort tid efter kom de lokale ledere for­bi og gav øje­b­likke­lig hus­byg­geren en bøde men tillod som oftest at huset kunne blive stående da det nu havde et ’urbant præg’.

Tilsvarende prak­siss­er har til en vis grad skabt Mul­wenes sociale og fysiske ’infra­struk­tur’. Ved at udstykke jord og bygge huse i overensstem­melse med de ’urbane prin­cip­per’, der var knyt­tet til den oprindelige ide om at skabe et ’eksem­plarisk nabo­lag’ i Mul­wene imiterede beboerne i ’han­del­som­rådet’ ikke blot stat­en; de blev, så at sige, stat­en. Udstykn­ing og hus­byg­gerier i ’han­del­som­rådet’ skal der­for ikke ses som en egentlig kri­tik eller udfor­dring af eksis­terende sociale og poli­tiske struk­tur­er. Sigtet med omstruk­turerin­gen af området var snarere at sikre en vis form for sta­bilitet gen­nem en øget syn­lighed.

Både udstykn­ing og hus­byg­gerier synes at tilbyde beboerne nye mulighed­er. For beboerne i Mul­wene skete der således en markant ændring af deres sta­tus netop for­di de udstykkede deres lod­der og byggede huse i overen­stem­melse med de ’urbane prin­cip­per’, der var knyt­tet til ideen om at skabe et ’eksem­plarisk nabo­lag’. Snarere end at for­blive på afs­tand af den stats­magt som reelt kunne fratage dem deres få ret­tighed­er, søgte beboerne – og ofte med held – at skabe en vis syn­lighed for derved at drage fordel af de nye mulighed­er, der opstod under­ve­js. Udstykn­ing og hus­byg­geri i han­del­som­rådet var med andre ord hverken en betingelse for eller forkas­telse af offi­ciel bystyring.

Snarere vil jeg mene at vi bør se udstykn­ing og hus­byg­geri som en form for ’omvendt bystyring’, hvor beboere sigter mod at blive mødt af statens struk­tur­erende blik. Hus­byg­gerne for­måede at skabe magtens ord­nende blik, ved at virke­lig­gøre de formelle urbane prin­cip­per, som stat­en ikke selv er i stand til at imple­mentere.

Maria da Con­ceição Quardros, der er embed­skvin­de i Mozam­biques land­brugsmin­is­teri­um opsum­merede det meget klart, hvor­dan Mozam­biques byplan­inglægn­ing foregår i øje­b­likket, da vi mødtes for et par år siden:

”Der har været flere forsøg på at etablere en poli­tik for tileg­nelsen af jord i byerne men indtil nu er der intet konkret sket. I prak­sis er det borg­erne der skaber bypoli­tikken… Byplan­lægnin­gen stoppede, for­di den er for omkost­ningstung. Men folket stop­per ikke. Folket skaber byen.”

Morten Nielsen er lek­tor i Antropolo­gi og etno­grafi på Insti­tut for Kul­tur og Sam­fund, Aarhus Uni­ver­sitet.