Det strategiske gennembrud
I disse sene decemberdage i 2015 er det 50 år siden, at den første af de store internationale menneskerettigheds-konventioner blev vedtaget. Steven Jensen, post.doc. ved Institut for Menneskerettigheder, skriver om FN, menneskerettigheder og 1965-Konventionen mod Racediskrimination.
FOKUS: DET ANDET FN FN er meget andet end 15 statsrepræsentanter i en mahognibeklædt sal. Dét FN, der viser sig, når Sikkerhedsrådet tages ud af ligningen, er et FN, der konstant bevæger verden omkring os. Det er dét FN, der fordeler havbundene i arktis, freder oldtidsminder, opstiller flygtningelejre og fungerer som statsmagt i lande i transition. Derfor har vi bedt forskere og FN-eksperter undersøge, hvordan FN har imødekommet 70 år globale udfordringer.
FNs konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination (herefter Race-konventionen) blev vedtaget af FNs Generalforsamling den 21. december 1965. Race-konventionen har været stærkt kritiseret i menneskerettighedsdebatten i Danmark igennem det seneste årti. Kritikkerne har ment, at konventionen har lagt op til en begrænsning af ytringsfriheden. Det er som om, at det er blevet hele historien om konventionens betydning, men det er en misvisende historie. Hvis man træder ét skridt tilbage og danner sig et overblik over Konventionens fremkomst og virkningshistorie fremstår en meget anderledes historie. En historie, der præsenterer et alternativt blik på FN.
Race-konventionen fra 1965 var et strategisk gennembrud i internationalt diplomati og udgør et væsentligt fundament for vor tids menneskerettighedsarbejde – herunder også fremme af ytringsfrihed. Race-konventionen var et vigtigt led i kodificeringen af ytringsfriheden som international lov. Dens vedtagelse lagde nemlig grundlaget for, at konventionen om borgerlige og politiske rettigheder (ICCPR) kunne vedtages året efter i 1966. Det er således et markant jubilæum, hvis baggrundshistorie giver interessante indsigter i FNs rolle som aktør i det internationale samfund såvel som menneskerettighedernes udvikling i efterkrigstiden. På trods heraf er det et jubilæum, som er gået stille af sig i de seneste dage.
I modsætning til FNs 70 års jubilæum, der er blevet fejret med en række officielle markeringer rundt omkring i verden og et stort antal FN-debatter med 70-året som referenceramme. Jubilæet har vakt til eftertanke og til selvransagelse. Samtidig har det ansporet nye debatter om det multilaterale systems relevans og muligheder. Derudover har FN også brugt 2015 som momentum til at fremme multilaterale tiltag og løsninger – bedst illustreret ved de store aftaler om de nye 2030-verdensmål og senest klima-aftalen fra Paris i december.
Der er ved flere lejligheder i år også blevet set tilbage på det historiske stræk fra 1945 og til i dag, hvor FN på godt og ondt har været et betydeligt forum for internationalt diplomati. Siden dets start har FN bevidnet en verden, som genrejste sig efter en ødelæggende verdenskrig, understøttet skabelsen af mange nye uafhængige stater, og utallige gange været forum for højspændt diplomati, for eksempel når verdenssamfundet forsøgte at træde nogle skridt tilbage fra den afgrund, som risikoen for en atomkrig indebar. I 1954 forklarede den daværende FN-Generalsekretær, svenskeren Dag Hammarskjold, FNs opgave således: ”FN blev ikke skabt for at bringe os i himmelen, men derimod for at redde os fra helvede”. I det udsagn er der gemt – på trods af den umiddelbart dystre retorik – et håb om at skabe en bedre verden.
Vi forholder os ofte kun til toppen af isbjerget, når vi diskuterer FN, men det er vigtigt at pointere, at FN udfylder mange roller på samme tid. Der er dog visse temaer og politiske sagsområder, som er helt centrale for organisationens virke og har været det fra starten af. Når man tager dem under lup, så får man fat i kernen af FNs virke. Deres succes er afhængige af storpolitiske konjunkturer, men disse politiske sagsområder har siden FNs etablering været væsentlige for at tage den politiske temperatur på organisationens internationale rolle og handlekraft. Menneskerettighederne er uden tvivl et af disse områder.
Det vingeskudte projekt: menneskerettighederne, 1945-1962
Menneskerettighederne var som nævnt en del af FNs mandat fra begyndelsen. Fundamentet blev lagt med FN-chartret fra 1945, hvor grundlaget blev lagt for den nye internationale organisation, som skulle tage over fra den ikke særligt succesfulde pendant fra mellemkrigstiden – Folkeforbundet. Menneskerettighederne var i FN-chartret både defineret som et formål og som en vision for FNs arbejde. Det lyder som et vægtigt mandat, men samtidig gjorde Chartret også den nationale suverænitet, til et helt afgørende princip for det internationale samarbejde mellem staterne. Det betød en ofte uoverstigelig barriere for arbejdet med at fremme og beskytte menneskerettighederne – særligt i de første to årtier.
Det kan ellers godt se ud som om, at 1940erne leverede væsentlige fremskridt på menneskerettighedsområdet. Det er til dels rigtigt. De fleste vil kende til Verdenserklæringen om menneskerettigheder fra 1948. Det er det første internationale dokument, som nærmere definerer, hvad menneskerettighederne indebærer. Det er et imponerende dokument – både som en intellektuel præstation og som et moralsk pejlemærke for det internationale samfund. Man skal dog være forsigtig med at lade sig imponere alt for meget af disse faktorer, hvis det medfører, at man overvurderer dets politiske betydning i samtiden. Det var nemlig også et vingeskudt dokument. For det første var de normative standarder, som blev defineret i Verdenserklæringen bevidst gjort ikke-bindende. Det forpligtede altså ingen stater og det var afgjort en væsentlig faktor i dets vedtagelse i december 1948. Det faktum, at Sovjetunionen, Sydafrika og Saudi-Arabien alle undlod at stemme for Verdenserklæringen er sigende, men det betyder ikke, at de vestlige stater som stemte for erklæringen var særligt begejstrede for den. Tværtimod. Fra canadisk side var der væsentlig modstand mod dokumentet og det var først i allersidste øjeblik, at landet blev overtalt til at bakke op om den ikke-bindende Verdenserklæring. USA kunne godt svinge sig retorisk op til at rose Verdenserklæringen, men i virkeligheden var man allerede i gang med en retrætemanøvre væk fra de internationale menneskerettigheder. Den udbredte og systemiske racisme i USA’s sydstater havde så markant et greb om amerikansk politik, at det udgjorde en væsentlig barriere for et positivt engagement fra amerikansk side. De europæiske kolonimagter følte også stor skepsis, fordi der kunne stilles krav om, at de skulle forbedre behandlingen af folk, der levede i de koloniale territorier under deres kontrol, da disse personer ifølge Verdenserklæringen var berettigede til en række rettigheder.
Disse forhold betød, at på trods af den på mange måder imponerende Verdenserklæring fra 1948, så kan man med rimelighed anskue 1940erne som en falsk begyndelse for menneskerettighederne. Det var ikke helt uden betydning, hvad der blev grundlagt, men det krævede en ændret historisk dynamik for at ændre på situationen.
Den uafklarede situation fortsatte op gennem 1950erne, hvor den kolde krigs eskalering ikke gjorde det nemmere at nå til enighed om internationale menneskerettighedsstandarder og -principper. Der blev forhandlet fra år til år i en række FN-komiteer, men der var ikke rigtig noget momentum. Sagt på en anden måde, så var den storpolitiske håndbremse trukket hårdt i af både vestlige og østlige aktører i den kolde krig.
FN var igennem hele den periode det centrale forum for det internationale menneskerettighedsdiplomati. Det havde til tider et rituelt præg over sig, selvom man ikke skal se bort fra, at der også foregik substantielle debatter i perioden. De satte sig bare ikke rigtig spor i forhold til det afgørende skridt, som indebar at ændre menneskerettighedernes status fra ikke-bindende standarder til at blive international lov, som var forpligtende for stater. Det skifte kom først i 1960erne. Momentum kom fra lande i det globale Syd. FN var i det forløb det vitale internationale politiske, diplomatiske og juridiske forum, som skabte en ny international retsorden, hvor individet fik en status i international lov. Indtil da var international lov reelt noget, som fokuserede på stater og deres interesser.
Da menneskerettighederne kom ind fra det globale Syd, 1962-1965
Vendepunktet fandt sted på FNs Generalforsamling i efteråret 1962 i kølvandet på Cuba-krisen. Her havde det internationale samfund været på kanten til en potentielt altødelæggende konflikt mellem USA og Sovjetunionen. Der havde været tegn på nybrud indenfor menneskerettighedsfeltet i årene op til dette tidspunkt. Afkoloniseringsprocessen betød en fornyet betoning af menneskerettighedsspørgsmål. Et af de første politiske opgør om dette fandt sted på FNs Generalforsamling i 1960, hvor en stor gruppe af de nye selvstændige lande satte Sovjetunionen og Nikita Khrushchev grundigt på plads, så han efter sigende i frustration slog sin sko i bordet, inde i Generalforsamlingen. Årsagen var, at Sovjetunionen i 1960 forsøgte at ændre FNs hovedformål til at være afvikling af enhver form for kolonialisme. Det var de nye lande interesserede i, men de ønskede at menneskerettighedsprincipper skulle være en del af det normative og politiske grundlag. Det pressede Sovjetunionen, som selv blev skarpt kritiseret for at praktisere kolonialisme i Østeuropa. Både de centrale britiske og amerikanske diplomater var imponerede over den diplomatiske indsats fra gruppen af lande fra Afrika og Asien, men de kunne ikke bakke dem op i den afgørende afstemning. Blandt andet fordi hverken USA eller Storbritannien i deres udenrigspolitik – reelt og formelt – bakkede op om menneskerettighedsprojektet. Med FN som omdrejningspunkt blev der dog ændret på dette over de næste år.
Det var dog som nævnt først i 1962, at det endelige vendepunkt kom. Her opstår forbindelsen til den race-konvention som i disse dage er fyldt 50 år. Det er her værd at påpege, at der findes mange huller og fejlfortolkninger i den gængse version af menneskerettighedshistorien. I en vestlig sammenhæng er der jævnligt blevet opstillet nogle temmelig narcissistiske værdimæssige spejlbilleder, som har skævvredet vores forståelse af historien og af den menneskeretlige dynamik. Det har samtidig gjort det nemmere at reducere FNs betydning i overgangen mellem den koloniale og den post-koloniale verden, hvor det internationale statssystem undergik en massiv transformation, som var særligt intens i 1960erne.
Det er ikke muligt at uddybe disse pointer her. Der er kun plads til at give et eksempel på en fejlfortolkning. I den traditionelle udlægning, så udgør borgerlige, politiske, økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder fundamentet for menneskerettighedernes udvikling efter 1945. Det har den indbyggede forståelse, at det også indebærer et skel mellem Vesten og det kommunistiske Øst, som betonede hver sit sæt af rettigheder. Sagen er bare, at det internationale menneskerettighedsprojekt i 1962 blev omdefineret omkring spørgsmålene om racediskrimination og religiøs intolerance. De blev afgørende for gennembruddet for de universelle menneskerettigheder, som fandt sted i de følgende år. De udgjorde faktisk drivkraften på feltet – gradvist mere kontroversielt – frem til 1975, hvor det bredere sæt af rettighedsspørgsmål på ny kom til at definere udviklingen på menneskerettighedsområdet.
Nybruddet i efteråret 1962 bestod i, at en række afrikanske lande anbefalede, at der skulle udvikles en erklæring efterfulgt af en konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination. Der skulle simpelthen skabes et internationalt lovgrundlag for at bekæmpe racediskriminationens svøbe rundt om i verden. Dette satte naturligvis USA og de europæiske kolonimagter under pres. Det var et initiativ, som Sovjetunionen sagtens kunne støtte op om. Det virkelig interessante i processen var til gengæld, at Liberia med støtte fra en række afrikanske og mellemøstlige lande stillede forslag om, at der skulle udarbejdes to tilsvarende dokumenter vedrørende afskaffelse af alle former for religiøs intolerance. Det var et forslag, som satte Sovjetunionen og de kommunistiske stater under et internationalt pres. Det var så entydigt en ide, som kom fra det globale Syd, men som gjorde, at nybruddet fik en storpolitisk kant i den kolde krigs ideologiske kamp. USA og Storbritannien var klar over, at de ville blive kritiseret for deres accept af racistiske systemer i Sydstaterne og i afrikanske territorier, men det faktum at religionsspørgsmålet var med på banen, gav dem en gulerod i tillæg til de svirp med den diplomatiske pisk, som de under alle omstændigheder måtte lægge øre til.
Race og religion kørte i en form for parallelle spor over de næste år. På dette tidspunkt havde arbejdet med at udforme to konventioner om henholdsvis borgerlige og politiske rettigheder og om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder – i forlængelse af Verdenserklæringen fra 1948 – ligget underdrejet i 15 år uden markante fremskridt. Det var uklart, hvornår og om disse konventioner nogensinde ville blive færdiggjort og få nogen som helst betydning.
Så ændrede dynamikken sig dog radikalt. En erklæring om race-diskrimination blev vedtaget på FNs Generalforsamling i 1963. Det var et signal om hvad der var på vej. I 1964 var der en krise i FN om finansiering af fredsbevarende operationer, så der var ikke rigtig en reel Generalforsamling det år. Derfor fulgte 1965-sessionen reelt efter 1963-sessionen. Det var her, at man på en session færdigforhandlede og den 21. december 1965 vedtog race-konventionen efter et konventionsudkast udarbejdet af FNs Menneskerettighedskommission.
”Its Finest Hour”, FN og menneskerettighederne 1965-1966
Den 21. december 1965 blev menneskerettighederne international lov. Formelt krævedes der 27 ratifikationer af race-konventionen før den trådte i kraft, men de facto var gennembruddet sket. Ghana, som sammen med Filippinerne havde ledet de afgørende forhandlinger, kaldte det for FN-Generalforsamlingens ”Finest Hour”. Der havde været en række hårde forhandlinger, herunder beskyldninger frem og tilbage mellem Øst og Vest, men en række dygtige aktører fra det globale Syd havde ført forhandlingerne i mål. Den amerikanske præsident Lyndon B. Johnson havde med den såkaldte Civil Rights Act fra 1964 og Voting Rights Act fra 1965 indledt et opgør med racismens dominerende greb på amerikansk politik. USA stod derfor stærkere i 1965-forhandlingerne end de havde gjort længe. Dertil havde menneskerettighedsdiplomatiet fra det globale Syd haft den effekt, at Sovjetunionen og de kommunistiske lande var blevet sovset langt mere ind i det internationale menneskerettighedsprojekt end de reelt ønskede. Man kan kalde det diplomatisk sirenesang, men det var en af de helt centrale strategiske effekter af race-konventionens tilblivelse og vedtagelse og en vigtig grund til, at race-konventionens virkningshistorie er så interessant.
Dets betydning blev tydelig allerede året efter, hvor Konventionen om borgerlige og politiske rettigheder efter 17 års ørkenvandring blev vedtaget (sammen med Konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder). Det fremgår klart fra forhandlingsprotokollerne fra FNs Generalforsamling i 1966, hvor disse to konventioner blev færdigforhandlet og vedtaget, at race-konventionen havde skabt den præcedens og lagt det fundament, som gjorde det muligt at opnå endnu et politisk og juridisk gennembrud i FN-regi i 1966. Med Konventionen om borgerlige og politiske rettigheder blev blandt andet ytringsfriheden, forsamlingsfriheden og tros- og tankefriheden kodificeret i international lov. Det var de ikke før dette tidspunkt. Det var blevet muliggjort især på grund af det diplomatiske arbejde fra lande som Ghana, Fillippinerne, Liberia, Costa Rica og Jamaica med flere. Det var en indsats, som de vestlige lande kunne nyde godt af fra 1970erne og frem, hvor Vesten for alvor opdagede menneskerettighederne som redskab i internationale relationer og brugte dem aktivt mod især de kommunistiske stater.
FN som forum var omdrejningspunktet for denne udvikling, hvor de globale forandringsprocesser blev sat til forhandling og hvor nye politiske processer blev sat i gang. Det er en rolle som ofte negligeres – og som på menneskerettighedsområdet aldrig er blevet ordentlig afdækket før nu – fordi der i en vestlig kontekst ofte har været en temmelig velvillig overvurdering af vores egen rolle i gennembruddet for menneskerettighederne.
Der er derfor grund til at få flere nuancer med i fortællingen af denne historie. Det står klart, at race-konventionen og det internationale race-spørgsmål gennem årene har gennemlevet adskillige kontroverser. Dertil bør det tilføjes, at det globale Syds lederskab på menneskerettighedsområdet begyndte at fortone sig fra slutningen af 1960erne og frem, selvom aktører fra nogle af landene stadig forsøgte at holde fanen højt. Det ændrer dog ikke ved det faktum, at det er værd at markere 50-året for vedtagelsen af FNs konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination. Den udgjorde et strategisk gennembrud i international politik, som Vesten fik gavn af. I den sammenhæng bør det fremhæves – kontroverser ufortalt – at FN stod bag et civilisatorisk fremskridt. Det burde være en markering værd.
Steven L. B. Jensen er Post.doc-forsker ved Institut for Menneskerettigheder. Han er forfatter til bogen “The Making of International Human Rights: The 1960s, Decolonization and the Reconstruction of Global Values” som udkom på Cambridge University Press i 2016. Steven Jensen er modtager af den franske forskerpris The 2015 Rene Cassin Thesis Prize (Special Mention) og arbejder pt. blandt andet på en artikel om metodespørgsmål i den historiske menneskerettighedsforskning.