FN og kampen om spilleregler for globale virksomheder
Den økonomiske globalisering har siden 1960erne rejst spørgsmål om globale spilleregler for virksomheder. FN har spillet en afgørende rolle i formuleringen af fælles spilleregler for de transnationale virksomheder.
FOKUS: DET ANDET FN FN er meget andet end 15 statsrepræsentanter i en mahognibeklædt sal. Dét FN, der viser sig, når Sikkerhedsrådet tages ud af ligningen, er et FN, der konstant bevæger verden omkring os. Det er dét FN, der fordeler havbundene i arktis, freder oldtidsminder, opstiller flygtningelejre og fungerer som statsmagt i lande i transition. Derfor har vi bedt forskere og FN-eksperter undersøge, hvordan FN har imødekommet 70 år globale udfordringer.
Den 31. januar 1999 trådte FN’s daværende generalsekretær Kofi Annan op på talerstolen og holdt en sidenhen berømt tale ved World Economic Forum i Davos, et samlingspunkt for verdens økonomiske og politiske elite. Annan henvendte sig direkte til verdens erhvervsledere i et forsøg på at argumentere for et nyt, ”kreativt partnerskab” mellem FN og den private sektor, der sammen skulle indgå en ny ’global pagt’ – en Global Compact. Denne globale pagt bestod først og fremmest i at tilslutte sig en række fælles værdier og principper inden for menneskerettigheder, arbejdsstandarder, og miljømæssig praksis. Med forbillede i New Deal-æraens restaureringstid efter Den Store Depression, slog Annan til lyd for nødvendigheden af en række fælles værdier, der ville være nødvendige for at sikre, at det globale marked fik et ”menneskeligt ansigt”: ”Hvad vi er nødt til at gøre er at finde en måde hvorpå det globale marked kan indlejres [embedding] i et netværk af delte værdier”.
Den økonomiske globalisering har siden 1960erne, med transnationale virksomheder i front, rejst spørgsmål om globale spilleregler for globale virksomheder. Positionerne i debatterne har spændt fra mere eller mindre at ville nationalisere transnationale virksomheder, til at ’sætte dem helt fri’ – og fra krav om ’hård’ regulering og lovgivning til diverse soft law-initiativer.
Meget groft kan hovedlinjerne skitseres således: i 1970erne var et centralt omdrejningspunkt udviklingslandes krav om retten til at nationalisere og genappropriere deres ejendom fra transnationale virksomheder -eller på anden vis forpligte dem på udviklingslandenes egne udviklingsmål; i 1980erne var der et udbredt paradigme om fri handel, neoliberalisme samt en udtalt kritik af staternes styringskapacitet; i 1990erne og 00erne har der været fornyede diskussioner om at give den globale kapitalisme – og dermed de transnationale virksomheder – et mere ’menneskeligt ansigt’ gennem ansvarlighed overfor menneskerettigheder.
Talen i Davos: UN Global Compact som et ’menneskeligt ansigt’ til ’det globale marked’
Med talen i Davos skulle virksomheder være villige til at følge et netværk af delte værdier, hvilket ikke mindst var presserende i lande hvor reguleringsregimet var svagt. Som Annan formulerede det, kunne den private sektor ikke vente på, at alle lande selv ville introducere love, der beskyttede grundlæggende menneskerettigheder. Virksomheder skulle i stedet selv tage ansvar og gå foran, forpligtet på at overholde kerneværdierne.
Denne ’globale pagt’ præsenterede Annan som en god handel for såvel FN som for den private sektor: På den ene side ville den private sektor være interesseret i fortsat globalisering, åbne markeder, og færre restriktioner på handel og investeringer. Men netop for at sikre denne fortsatte globalisering, hævdede Annan, ville erhvervslivet have et incitament til at tilslutte sig disse grundlæggende værdier. Ellers ville der fortsat være risici for tilbagegang for globaliseringen, med ”alle ’ismerne’ i vores efter-koldkrigs-verden: protektionisme; populisme; nationalisme; etnisk chauvinisme; fanatisme; og terrorisme”.
FN ville kunne være med til at tilbyde og sikre en anden vej frem for fortsat globalisering, gennem blandt andet fredsskabelse, beskyttelse af intellektuel ejendomsret, hjælp til udviklingslande, og mere direkte ved at tilbyde rådgivning af virksomheder om deres sociale ansvar. Og på den anden side ville FN være afhængig af virksomheders vilje til partnerskab i forhold til overholdelse af menneskerettigheder, arbejdsstandarder og miljøhensyn, eftersom intet stærkt politisk og juridisk internationalt system eksisterer, der for alvor forpligter stater til dette. FN’s arbejde med virksomheders sociale ansvar (CSR) var altså tænkt ind i konteksten af en økonomisk globalisering, der bestandigt lægger et pres på sociale, miljømæssige, og menneskeretslige hensyn, hvorfor der var brug for nogle ’kerneværdier’, der kunne indlejres i – og understøtte – det globale marked.
Efter Davos-talen: institutionalisering af Global Compact og udviklingen af FN’s guidende principper for erhvervsliv og menneskerettigheder
Ideen med Global Compact var altså, at virksomheder verden over – på frivillig basis – nu ville kunne tilslutte sig en række fælles kerneværdier i forhold til menneskerettigheder, arbejdsstandarder og miljø. I 2000 blev Global Compact så etableret som en del af den store familie af FN-organisationer og med hovedsæde i New York. Til de oprindelige ni kerneværdier indenfor menneskerettigheder, arbejdsstandarder og miljø blev i 2004 tilføjet et princip om anti-korruption. I løbet af årene har flere og flere virksomheder tilsluttet sig Global Compact, der i dag må ses som FN’s absolutte flagskib i forhold til deres arbejde med virksomheders sociale ansvar (CSR), herunder mere specifikt også virksomheders ansvar i forhold til menneskerettigheder.
Global Compact er et såkaldt soft-law-initiativ, idet der ikke er nogen stærke sanktions- eller implementeringsmuligheder. Hvis virksomheder ikke årligt rapporterer ind om deres arbejde for at fremme værdierne, eller hvis deres arbejde ikke vurderes som værende tilfredsstillende, får de dog frataget deres medlemskab af Global Compact.
FN’s arbejde med at forpligte virksomheder til at overholde menneskerettigheder er siden fortsat både på lokale, nationale og internationale niveauer. Senere har man også fremhævet, at opbygning af Global Compact og herigennem en styrkelse af berøringsfladerne mellem FN og det private erhvervsliv har været en afgørende faktor i forhold til at involvere den private sektor i målsætningen om at realisere FN’s Millennium Development Goals.
Et andet betydeligt bidrag var da FN’s Menneskerettighedsråd i 2011 godkendte de såkaldte Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations ’Protect, Respect and Remedy Framework’, som John Ruggie stod i spidsen for. Disse vejledende principper udstikker retningslinjer for hvad der forventes af stater og virksomheder. De kan ses som endnu et soft law-intitiativ i forhold til international regulering af den globale økonomis agenter. Hvor stater ifølge international menneskeretslov skal respektere, beskytte og realisere menneskerettigheder, skal virksomheder således først og fremmest overholde dem. De vejledende principper skal ifølge retningslinjerne ses som et ”kohærent hele”, hvor man søger at forpligte både nationalstater og transnationale virksomheder samtidigt, herunder ved for eksempel at indskærpe, at nationalstaterne skal forvente, at transnationale virksomheder overholder menneskerettigheder. Igen må man se dette arbejde som et led i FN’s målsætning om at være bannerfører for nye, multilateralt anerkendte globale spilleregler for virksomheder, CSR og menneskerettigheder.
Transnationale virksomheder og FN i tilbageblik: parallellen til 1970erne
At FN skulle etablere et stærkt partnerskab med det private erhvervsliv i det nye årtusinde – hvilket ifølge kritikere har involveret en (bogstavelig talt) ’blåstempling’ af global kapitalisme – synes langtfra givet. I årtier anså mange således FN for at være mere eller mindre fjendtligt stemt overfor private virksomheder. Denne fjendtlighed – reel eller påstået – trak givetvis aner tilbage til det Globale Syd og dets voksende indflydelse på FN, særligt gennem forskydningen af magtbalancen i Generalforsamlingen i takt med afkolonialiseringen og den fortsatte indlemmelse af nye nationalstater. En anden afgørende faktor er, at kapitalismekritikken havde et statsligt fundament indtil den Kolde Krigs ophør, hvorefter langt de fleste stater har bekendt sig til basale markedsøkonomiske principper.
Siden 1960erne og 1970erne har spørgsmålet om transnationale virksomheders rolle i verdensøkonomien, herunder ikke mindst deres indvirkning på de udviklingslande, de opererer i, været et omstridt emne. Man har været stærkt uenige om, hvorvidt transnationale virksomheder og direkte udenlandsk investering har været gavnligt, delvist gavnligt, eller decideret skadeligt for udviklingslande. Ligesom den transnationale virksomhed blev symbolet på globaliseringen i 1990erne, var den det også i 1970erne – men dog først og fremmest, for dens kritikere i hvert fald, som et symbol på det globale Nord og særligt Vestens dominerende politiske og økonomiske internationale stilling, hvilket blandt andet blev kaldt for en form for neokolonialisme.
Kampen om transnationale virksomheder i 1970erne og en ’ny international økonomisk orden’
Forenklet kan man sige, at den internationale debat om transnationale virksomheder blev meget polariseret henimod slutningen af 1960erne og op igennem 1970erne. Mange faktorer spillede ind. Ekspropriering og nationalisering af multinationale virksomheder,særligt i Latinamerika, var en direkte krigserklæring mod transnationale selskaber. Deres modsvar i form af brug af blandt andet korruption og bestikkelse såvel som indblanding i politiske regimeskift i ’udviklingslande’, gjorde ikke deres ry bedre. Ikke mindst i Chile i 1973, hvor Salvador Allende fra 1970-73 gennemførte en række nationaliseringer af bl.a. kobberminer og telekommunikation, og hvor det amerikanske telekommunikationsfirma ITT med hjælp fra CIA skulle være medvirkende til regimeskiftet.
På baggrund af efterkrigstidens afkolonialisering og dannelsen af nye nationalstater opstod efterhånden en Nord-Syd-konfliktakse, hvor udviklingslandene søgte at vinde uafhængighed overfor USA og Sovjetunionen i den bi-polære koldkrigstid. Og hvor USA udadtil havde været en stærkere kritiker af kolonialisme og imperialisme end de allierede magter fra krigen, var blandt andet involveringen i Vietnam-krigen samt Watergate-skandalen med til at puste ild i en gryende anti-amerikanisme og anti-kapitalisme, der også blev udtalt i USA. I Sovjetunionen udgav man skrifter, der portrætterede transnationale virksomheder som imperialismens forlængede, udbyttende arm. Ét kulminationspunkt i denne polarisering var OPEC’s hævning af oliepriserne i 1973, der ikke bare satte en oliekrise i gang, men faktisk af flere lande fra det ‘Globale Syd’ (om end oliekrisen også ramte her) blev set på med forventningsfulde håb om at magtbalancen mellem det globale nord og det globale syd kunne ændres.
Ét af det ’Globale Syds’ krav blev netop ønsket om en ’ny international økonomisk orden’, der kunne dæmme op for dét som mange afrikanske og latinamerikanske intellektuelle og politikere identificerede som nykolonialisme. Her spillede diskussionen om transnationale virksomheders rolle ind. Man krævede at de transnationale virksomheders aktiviteter blev bragt mere i overensstemmelse med udviklingslandenes egne mål, og man argumenterede for mere distributiv retfærdighed i verden. I 1974 blev der således vedtaget en ny FN-resolution om en ’Ny International Økonomisk Orden’. Denne gjorde det mere eller mindre legitimt at smide udenlandske virksomheder på porten (som man allerede have gjort det en del steder), idet de nyligt afkolonialiserede lande slog til lyd for, at de havde en ukrænkelig ret til deres eget territorium, dets ressourcer, og til at genappropriere disse.
’Hard law’- versus ’soft law’-diskussioner i 1970erne
Parallelt med denne udvikling havde man i FN-regi i 1973 nedsat en særlig arbejdsgruppe af fremtrædende repræsentanter fra erhvervslivet, fagforeninger, udviklingslande, og akademiske eksperter kaldet ’The Group of Eminent Persons’. Denne gruppe havde til formål at undersøge de transnationale virksomheders rolle i verdensøkonomien, og afholdt til dette formål bl.a. store høringer. Og ét af emnerne, der blev diskuteret, var om der kunne oprettes internationale mekanismer for at kontrollere transnationale virksomheder, og om det ville give mening med en ’code-of-conduct’. Som en J.A.C. Hugill, associeret med Food and Agriculture Organization, udtalte sig til høringen: ”en fælles kode for adfærd er en fremragende ide, men kan kun være af den laveste fællesnævner … Ethvert register for multinationale virksomheder bør være af den slags liste, som virksomheder ville være stolte over at tilhøre”. Under høringerne forlangte G77, en løs koalition af udviklingslande dannet i 1964, støttet af den socialistiske blok, at der skulle være et bindende internationalt instrument målrettet transnationale virksomheder, hvilket de udviklede markedsøkonomier var imod.
Arbejdsgruppens arbejde og rapport dannede grundlag for, at FN i 1974 etablerede en kommission og et center for transnationale virksomheder. Centret havde som ét af sine hovedformål at arbejde videre med at formulere en ’code of conduct’ for transnationale virksomheder. Den del havde man ingen held med – og centret blev faktisk delvist nedlagt, delvist overflyttet, i 1992. Der skulle altså gå omtrent 30 år, før en sådan ’code-of-conduct’ blev til noget i form af UN Global Compact – og da som et soft law-initiativ.
Opblødning af forholdet mellem stater og transnationale virksomheder
FN har historisk set ændret sit forhold til transnationale virksomheder ganske markant (og omvendt), således at man gradvist har gået fra relativ stor gensidig mistillid, til en stadig mere markant accentuering af gensidigt ’partnerskab’ mellem FN og den private sektor.
Global Compact og FN’s guidende principper for erhvervsliv og menneskerettigheder fremstår i dag som to centrale soft law-initiativer. Opkomsten af dette sæt af ’bløde’ spilleregler må i denne sammenhæng ses i lyset af kritikker og boykots af transnationale virksomheder i 1990erne, sager om menneskerettighedskrænkelser, samt overgangen til en ny form for ’global governance’. Debatterne om global kapitalisme, om regulering, kontrol og ejerskab over transnationale virksomheder, om ’hard law’ versus ’soft law’ trækker imidlertid tråde langt tilbage til 1970erne, hvor fronterne i forhold til forskellige landes regeringers forhold til transnationale virksomheder var trukket langt mere konfrontatorisk op, end de i hovedreglen var det i slutningen af 1990erne og i dag.
Afslutningsvist kan man spørge, hvorfor det i FN-regi lykkedes at udvikle et sæt ’bløde’, globale spilleregler’ for den globale kapitalisme fra slut-1990erne og fremefter, mens det ikke lykkedes i 1970erne)? Når det ikke lykkedes i 1970erne at lave et sæt globale spilleregler for de i stigende grad globale virksomheder skyldtes det især, at den ideologiske polarisering mellem stater og blokke i forhold til spørgsmålet om de transnationale virksomheder var langt mere udtalt end den var det i slut-1990erne. Med afkolonialisering, det Globale Syd og den kolde krig som de definerende kontekster, var staternes konfrontationslinjer i forhold til de transnationale virksomheder mere ’politiske’ og ejendomsretsfokuserede, end de var det i konteksten af slut-1990erne og 00ernes fokus på markedsøkonomi, liberalt demokrati og menneskerettigheder.
Mens de færreste nok ville betvivle det positive i, at verden trods alt har bevæget sig lidt i retning af et sæt af ’bløde’ globale spilleregler for virksomheder, der tager hensyn til blandt andet menneskerettigheder, så må denne udvikling også ses på den historiske baggrund af årtiers kampe og stridigheder, hvor mere radikale alternativer, som for eksempel en højere grad af begunstigelse for udviklingslande, blev opgivet. I begge kontekster spillede FN en betydelig rolle som enten forum, medium, eller institutionel forankring for de langvarige kampe og spændinger om at definere globale spilleregler for globale virksomheder.
Christian Olaf Christiansen er lektor i Idéhistorie på Aarhus Universitet.