FN og kampen om spilleregler for globale virksomheder

 billedrettigheder: Copyright Kofi Annan på World Economic Forum i Davos i 2009. FOTO: World Economic Forum www.weforum.org / Eric Miller emiller@iafrica.co
Kofi Annan på World Eco­nom­ic Forum i Davos i 2009. FOTO: Copy­right World Eco­nom­ic Forum www.weforum.org / Eric Miller emiller@iafrica.co

Den økonomiske globalisering har siden 1960erne rejst spørgsmål om globale spilleregler for virksomheder. FN har spillet en afgørende rolle i formuleringen af fælles spilleregler for de transnationale virksomheder.

FOKUS: DET ANDET FN FN er meget andet end 15 stat­srepræsen­tan­ter i en mahog­nibek­lædt sal. Dét FN, der vis­er sig, når Sikker­hed­srådet tages ud af lignin­gen, er et FN, der kon­stant bevæger ver­den omkring os. Det er dét FN, der fordel­er havbun­dene i ark­tis, fred­er oldtids­min­der, opstiller fly­gt­ningele­jre og fun­ger­er som stats­magt i lande i tran­si­tion. Der­for har vi bedt forskere og FN-ekspert­er under­søge, hvor­dan FN har imødekom­met 70 år glob­ale udfor­dringer.


Den 31. jan­u­ar 1999 trådte FN’s daværende gen­er­alsekretær Kofi Annan op på taler­stolen og holdt en siden­hen berømt tale ved World Eco­nom­ic Forum i Davos, et sam­lingspunkt for ver­dens økonomiske og poli­tiske elite. Annan hen­vendte sig direk­te til ver­dens erhvervsledere i et forsøg på at argu­mentere for et nyt, ”kreativt part­ner­skab” mellem FN og den pri­vate sek­tor, der sam­men skulle indgå en ny ’glob­al pagt’ — en Glob­al Com­pact. Denne glob­ale pagt bestod først og fremmest i at tilslutte sig en række fælles værdier og prin­cip­per inden for men­neskerettighed­er, arbe­jds­stan­dard­er, og miljømæs­sig prak­sis. Med for­billede i New Deal-æraens restau­reringstid efter Den Store Depres­sion, slog Annan til lyd for nød­vendighe­den af en række fælles værdier, der ville være nød­vendi­ge for at sikre, at det glob­ale marked fik et ”men­neske­ligt ansigt”: ”Hvad vi er nødt til at gøre er at finde en måde hvor­på det glob­ale marked kan indle­jres [embed­ding] i et netværk af delte værdier”.

Den økonomiske glob­alis­er­ing har siden 1960erne, med transna­tionale virk­somhed­er i front, rejst spørgsmål om glob­ale spillere­gler for glob­ale virk­somhed­er. Posi­tion­erne i debat­terne har spændt fra mere eller min­dre at ville nation­alis­ere transna­tionale virk­somhed­er, til at ’sætte dem helt fri’ — og fra krav om ’hård’ reg­u­ler­ing og lov­givn­ing til diverse soft law-ini­tia­tiv­er.

Meget groft kan hov­edlin­jerne skit­seres således: i 1970erne var et cen­tralt omdrejn­ingspunkt udviklings­lan­des krav om ret­ten til at nation­alis­ere og genap­pro­priere deres ejen­dom fra transna­tionale virk­somhed­er -eller på anden vis forpligte dem på udviklings­lan­denes egne udviklingsmål; i 1980erne var der et udbredt par­a­digme om fri han­del, neolib­er­al­isme samt en udtalt kri­tik af stater­nes styringska­pacitet; i 1990erne og 00erne har der været fornyede diskus­sion­er om at give den glob­ale kap­i­tal­isme – og dermed de transna­tionale virk­somhed­er – et mere ’men­neske­ligt ansigt’ gen­nem ans­varlighed over­for men­neskerettighed­er.

Talen i Davos: UN Global Compact som et ’menneskeligt ansigt’ til ’det globale marked’

Med tal­en i Davos skulle virk­somhed­er være vil­lige til at følge et netværk af delte værdier, hvilket ikke mindst var presserende i lande hvor reg­u­ler­ingsregimet var svagt. Som Annan for­mulerede det, kunne den pri­vate sek­tor ikke vente på, at alle lande selv ville intro­duc­ere love, der beskyt­tede grundlæggende men­neskerettighed­er. Virk­somhed­er skulle i stedet selv tage ans­var og gå foran, forpligtet på at over­holde kerneværdierne.

Denne ’glob­ale pagt’ præsen­terede Annan som en god han­del for såv­el FN som for den pri­vate sek­tor: På den ene side ville den pri­vate sek­tor være inter­esseret i fort­sat glob­alis­er­ing, åbne marked­er, og færre restrik­tion­er på han­del og investeringer. Men netop for at sikre denne fort­sat­te glob­alis­er­ing, hævd­ede Annan, ville erhvervs­livet have et inci­ta­ment til at tilslutte sig disse grundlæggende værdier. Ellers ville der fort­sat være risi­ci for tilbage­gang for glob­alis­erin­gen, med ”alle ’ismerne’ i vores efter-kold­krigs-ver­den: pro­tek­tion­isme; pop­ulisme; nation­al­isme; etnisk chau­vin­isme; fanatisme; og ter­ror­isme”.

FN ville kunne være med til at tilbyde og sikre en anden vej frem for fort­sat glob­alis­er­ing, gen­nem blandt andet fredssk­a­belse, beskyt­telse af intellek­tuel ejen­dom­sret, hjælp til udviklings­lande, og mere direk­te ved at tilbyde råd­givn­ing af virk­somhed­er om deres sociale ans­var. Og på den anden side ville FN være afhængig af virk­somhed­ers vil­je til part­ner­skab i forhold til over­hold­else af men­neskerettighed­er, arbe­jds­stan­dard­er og miljøhen­syn, efter­som intet stærkt poli­tisk og juridisk inter­na­tion­alt sys­tem eksis­ter­er, der for alvor forpligter stater til dette. FN’s arbe­jde med virk­somhed­ers sociale ans­var (CSR) var alt­så tænkt ind i kon­tek­sten af en økonomisk glob­alis­er­ing, der bestandigt læg­ger et pres på sociale, miljømæs­sige, og men­neskeretslige hen­syn, hvor­for der var brug for nogle ’kerneværdier’, der kunne indle­jres i – og under­støtte – det glob­ale marked.

Efter Davos-talen: institutionalisering af Global Compact og udviklingen af FN’s guidende principper for erhvervsliv og menneskerettigheder

Ideen med Glob­al Com­pact var alt­så, at virk­somhed­er ver­den over – på friv­il­lig basis – nu ville kunne tilslutte sig en række fælles kerneværdier i forhold til men­neskerettighed­er, arbe­jds­stan­dard­er og miljø. I 2000 blev Glob­al Com­pact så etableret som en del af den store fam­i­lie af FN-organ­i­sa­tion­er og med hov­ed­sæde i New York. Til de oprindelige ni kerneværdier inden­for men­neskerettighed­er, arbe­jds­stan­dard­er og miljø blev i 2004 til­fø­jet et prin­cip om anti-kor­rup­tion. I løbet af årene har flere og flere virk­somhed­er tilslut­tet sig Glob­al Com­pact, der i dag må ses som FN’s abso­lutte flagskib i forhold til deres arbe­jde med virk­somhed­ers sociale ans­var (CSR), herun­der mere speci­fikt også virk­somhed­ers ans­var i forhold til men­neskerettighed­er.

Glob­al Com­pact er et såkaldt soft-law-ini­tia­tiv, idet der ikke er nogen stærke sank­tions- eller imple­menter­ingsmu­lighed­er. Hvis virk­somhed­er ikke årligt rap­porter­er ind om deres arbe­jde for at fremme værdierne, eller hvis deres arbe­jde ikke vur­deres som værende til­fredsstil­lende, får de dog frataget deres medlem­skab af Glob­al Com­pact.

FN’s arbe­jde med at forpligte virk­somhed­er til at over­holde men­neskerettighed­er er siden fort­sat både på lokale, nationale og inter­na­tionale niveauer. Senere har man også fremhævet, at opbygn­ing af Glob­al Com­pact og heri­gen­nem en styrkelse af berørings­fladerne mellem FN og det pri­vate erhvervs­liv har været en afgørende fak­tor i forhold til at invol­vere den pri­vate sek­tor i mål­sæt­nin­gen om at realis­ere FN’s Mil­len­ni­um Devel­op­ment Goals.

Et andet bety­deligt bidrag var da FN’s Men­neskerettighed­sråd i 2011 god­k­endte de såkaldte Guid­ing Prin­ci­ples on Busi­ness and Human Rights: Imple­ment­ing the Unit­ed Nations ’Pro­tect, Respect and Rem­e­dy Frame­work’, som John Rug­gie stod i spid­sen for. Disse vejle­dende prin­cip­per udstikker ret­ningslin­jer for hvad der for­ventes af stater og virk­somhed­er. De kan ses som end­nu et soft law-inti­tia­tiv i forhold til inter­na­tion­al reg­u­ler­ing af den glob­ale økonomis agen­ter. Hvor stater ifølge inter­na­tion­al men­neskeretslov skal respek­tere, beskytte og realis­ere men­neskerettighed­er, skal virk­somhed­er således først og fremmest over­holde dem. De vejle­dende prin­cip­per skal ifølge ret­ningslin­jerne ses som et ”kohærent hele”, hvor man søger at forpligte både nation­al­stater og transna­tionale virk­somhed­er sam­tidigt, herun­der ved for eksem­pel at ind­skærpe, at nation­al­stater­ne skal for­vente, at transna­tionale virk­somhed­er over­hold­er men­neskerettighed­er. Igen må man se dette arbe­jde som et led i FN’s mål­sæt­ning om at være ban­ner­før­er for nye, mul­ti­lat­er­alt anerk­endte glob­ale spillere­gler for virk­somhed­er, CSR og men­neskerettighed­er.

Transnationale virksomheder og FN i tilbageblik: parallellen til 1970erne

At FN skulle etablere et stærkt part­ner­skab med det pri­vate erhvervs­liv i det nye årtusinde – hvilket ifølge kri­tikere har involveret en (bogstavelig talt) ’blåstem­pling’ af glob­al kap­i­tal­isme – synes langt­fra givet. I årti­er anså mange således FN for at være mere eller min­dre fjendtligt stemt over­for pri­vate virk­somhed­er. Denne fjendt­lighed – reel eller påstået – trak givetvis aner tilbage til det Glob­ale Syd og dets vok­sende ind­fly­delse på FN, særligt gen­nem forskyd­nin­gen af magt­bal­an­cen i Gen­er­al­for­sam­lin­gen i takt med afkolo­nialis­erin­gen og den fort­sat­te indlem­melse af nye nation­al­stater. En anden afgørende fak­tor er, at kap­i­tal­is­mekri­tikken havde et stat­sligt fun­da­ment indtil den Kolde Krigs ophør, hvorefter langt de fleste stater har bek­endt sig til basale marked­søkonomiske prin­cip­per.

Siden 1960erne og 1970erne har spørgsmålet om transna­tionale virk­somhed­ers rolle i ver­den­søkonomien, herun­der ikke mindst deres ind­virkn­ing på de udviklings­lande, de oper­erer i, været et omstridt emne. Man har været stærkt uenige om, hvorvidt transna­tionale virk­somhed­er og direk­te uden­land­sk invester­ing har været gavn­ligt, delvist gavn­ligt, eller decideret skadeligt for udviklings­lande. Lige­som den transna­tionale virk­somhed blev sym­bo­l­et på glob­alis­erin­gen i 1990erne, var den det også i 1970erne – men dog først og fremmest, for dens kri­tikere i hvert fald, som et sym­bol på det glob­ale Nord og særligt Vestens dominerende poli­tiske og økonomiske inter­na­tionale still­ing, hvilket blandt andet blev kaldt for en form for neokolo­nial­isme.

Kampen om transnationale virksomheder i 1970erne og en ’ny international økonomisk orden’

Foren­klet kan man sige, at den inter­na­tionale debat om transna­tionale virk­somhed­er blev meget polaris­eret hen­i­mod slut­nin­gen af 1960erne og op igen­nem 1970erne. Mange fak­tor­er spillede ind. Ekspro­prier­ing og nation­alis­er­ing af multi­na­tionale virksomheder,særligt i Lati­nameri­ka, var en direk­te krigserk­læring mod transna­tionale sel­sk­aber. Deres modsvar i form af brug af blandt andet kor­rup­tion og bestikkelse såv­el som ind­b­land­ing i poli­tiske regimeskift i ’udviklings­lande’, gjorde ikke deres ry bedre. Ikke mindst i Chile i 1973, hvor Sal­vador Allende fra 1970–73 gen­nem­førte en række nation­alis­eringer af bl.a. kob­ber­min­er og telekom­mu­nika­tion, og hvor det amerikanske telekom­mu­nika­tions­fir­ma ITT med hjælp fra CIA skulle være med­virk­ende til regimeskiftet.

På bag­grund af efterkrigsti­dens afkolo­nialis­er­ing og dan­nelsen af nye nation­al­stater opstod efter­hån­den en Nord-Syd-kon­flik­takse, hvor udviklings­lan­dene søgte at vin­de uafhængighed over­for USA og Sov­je­tu­nio­nen i den bi-polære kold­krigstid. Og hvor USA udadtil havde været en stærkere kri­tik­er af kolo­nial­isme og impe­ri­al­isme end de allierede magter fra kri­gen, var blandt andet involverin­gen i Viet­nam-kri­gen samt Water­gate-skan­dalen med til at puste ild i en gryende anti-amerikanisme og anti-kap­i­tal­isme, der også blev udtalt i USA. I Sov­je­tu­nio­nen udgav man skrifter, der portræt­terede transna­tionale virk­somhed­er som impe­ri­al­is­mens for­længede, udbyt­tende arm. Ét kul­mi­na­tion­spunkt i denne polaris­er­ing var OPEC’s hævn­ing af oliepris­erne i 1973, der ikke bare sat­te en oliekrise i gang, men fak­tisk af flere lande fra det ‘Glob­ale Syd’ (om end oliekrisen også ramte her) blev set på med for­vent­nings­fulde håb om at magt­bal­an­cen mellem det glob­ale nord og det glob­ale syd kunne ændres.

Ét af det ’Glob­ale Syds’ krav blev netop øns­ket om en ’ny inter­na­tion­al økonomisk orden’, der kunne dæmme op for dét som mange afrikanske og lati­namerikanske intellek­tuelle og poli­tikere iden­ti­fi­cerede som nykolo­nial­isme. Her spillede diskus­sio­nen om transna­tionale virk­somhed­ers rolle ind. Man krævede at de transna­tionale virk­somhed­ers aktiviteter blev bragt mere i overensstem­melse med udviklings­lan­denes egne mål, og man argu­menterede for mere dis­trib­u­tiv ret­færdighed i ver­den. I 1974 blev der således ved­taget en ny FN-res­o­lu­tion om en ’Ny Inter­na­tion­al Økonomisk Orden’. Denne gjorde det mere eller min­dre legit­imt at smide uden­landske virk­somhed­er på porten (som man allerede have gjort det en del sted­er), idet de nyligt afkolo­nialis­erede lande slog til lyd for, at de havde en ukrænke­lig ret til deres eget ter­ri­to­ri­um, dets ressourcer, og til at genap­pro­priere disse.

’Hard law’- versus ’soft law’-diskussioner i 1970erne

Par­al­lelt med denne udvikling havde man i FN-regi i 1973 ned­sat en særlig arbe­jds­gruppe af fremtræ­dende repræsen­tan­ter fra erhvervs­livet, fag­foreninger, udviklings­lande, og akademiske ekspert­er kaldet ’The Group of Emi­nent Per­sons’. Denne gruppe havde til for­mål at under­søge de transna­tionale virk­somhed­ers rolle i ver­den­søkonomien, og afholdt til dette for­mål bl.a. store høringer. Og ét af emn­erne, der blev diskuteret, var om der kunne oprettes inter­na­tionale mekanis­mer for at kon­trollere transna­tionale virk­somhed­er, og om det ville give mening med en ’code-of-con­duct’. Som en J.A.C. Hugill, associeret med Food and Agri­cul­ture Orga­ni­za­tion, udtalte sig til hørin­gen: ”en fælles kode for adfærd er en frem­ra­gende ide, men kan kun være af den laveste fællesnævn­er … Ethvert reg­is­ter for multi­na­tionale virk­somhed­er bør være af den slags liste, som virk­somhed­er ville være stolte over at tilhøre”. Under høringerne for­langte G77, en løs koali­tion af udviklings­lande dan­net i 1964, støt­tet af den social­is­tiske blok, at der skulle være et bindende inter­na­tion­alt instru­ment mål­ret­tet transna­tionale virk­somhed­er, hvilket de udviklede marked­søkonomi­er var imod.

Arbe­jds­grup­pens arbe­jde og rap­port dannede grund­lag for, at FN i 1974 etablerede en kom­mis­sion og et cen­ter for transna­tionale virk­somhed­er. Cen­tret havde som ét af sine hov­ed­for­mål at arbe­jde videre med at for­mulere en ’code of con­duct’ for transna­tionale virk­somhed­er. Den del havde man ingen held med — og cen­tret blev fak­tisk delvist ned­lagt, delvist over­fly­t­tet, i 1992. Der skulle alt­så gå omtrent 30 år, før en sådan ’code-of-con­duct’ blev til noget i form af UN Glob­al Com­pact – og da som et soft law-ini­tia­tiv.

Opblødning af forholdet mellem stater og transnationale virksomheder

FN har his­torisk set ændret sit forhold til transna­tionale virk­somhed­er ganske markant (og omvendt), således at man grad­vist har gået fra rel­a­tiv stor gen­sidig mist­il­lid, til en stadig mere markant accentuer­ing af gen­sidigt ’part­ner­skab’ mellem FN og den pri­vate sek­tor.

Glob­al Com­pact og FN’s guidende prin­cip­per for erhvervs­liv og men­neskerettighed­er frem­står i dag som to cen­trale soft law-ini­tia­tiv­er. Opkom­sten af dette sæt af ’bløde’ spillere­gler må i denne sam­men­hæng ses i lyset af kri­tikker og boykots af transna­tionale virk­somhed­er i 1990erne, sager om men­neskerettighed­skrænkelser, samt over­gan­gen til en ny form for ’glob­al gov­er­nance’. Debat­terne om glob­al kap­i­tal­isme, om reg­u­ler­ing, kon­trol og ejer­skab over transna­tionale virk­somhed­er, om ’hard law’ ver­sus ’soft law’ trækker imi­dler­tid tråde langt tilbage til 1970erne, hvor fron­terne i forhold til forskel­lige lan­des regeringers forhold til transna­tionale virk­somhed­er var trukket langt mere kon­fronta­torisk op, end de i hov­e­dreglen var det i slut­nin­gen af 1990erne og i dag.

Afs­lut­ningsvist kan man spørge, hvor­for det i FN-regi lykkedes at udvikle et sæt ’bløde’, glob­ale spillere­gler’ for den glob­ale kap­i­tal­isme fra slut-1990erne og fre­mefter, mens det ikke lykkedes i 1970erne)? Når det ikke lykkedes i 1970erne at lave et sæt glob­ale spillere­gler for de i sti­gende grad glob­ale virk­somhed­er skyldtes det især, at den ide­ol­o­giske polaris­er­ing mellem stater og blokke i forhold til spørgsmålet om de transna­tionale virk­somhed­er var langt mere udtalt end den var det i slut-1990erne. Med afkolo­nialis­er­ing, det Glob­ale Syd og den kolde krig som de definerende kon­tek­ster, var stater­nes kon­fronta­tion­slin­jer i forhold til de transna­tionale virk­somhed­er mere ’poli­tiske’ og ejen­dom­srets­fokuserede, end de var det i kon­tek­sten af slut-1990erne og 00ernes fokus på marked­søkono­mi, lib­er­alt demokrati og men­neskerettighed­er.

Mens de fær­reste nok ville bet­vivle det pos­i­tive i, at ver­den trods alt har bevæget sig lidt i ret­ning af et sæt af ’bløde’ glob­ale spillere­gler for virk­somhed­er, der tager hen­syn til blandt andet men­neskerettighed­er, så må denne udvikling også ses på den his­toriske bag­grund af årtiers kampe og stridighed­er, hvor mere radikale alter­na­tiv­er, som for eksem­pel en højere grad af begun­stigelse for udviklings­lande, blev opgivet. I begge kon­tek­ster spillede FN en bety­delig rolle som enten forum, medi­um, eller insti­tu­tionel forankring for de lang­varige kampe og spændinger om at definere glob­ale spillere­gler for glob­ale virk­somhed­er.

Chris­t­ian Olaf Chris­tiansen er lek­tor i Idéhis­to­rie på Aarhus Uni­ver­sitet.