Det neoliberale demokrati

Lud­vig Von Mis­es. Cre­ative Commons/DickClarkMises.

De neoliberale har et paradoksalt forhold til demokratiet. I deres perspektiv er der både et overskud og et underskud af demokratisk deltagelse. Det er udgangspunktet for Jacob Jensens udfoldelse af, hvordan en række neoliberale kritikere har formet nutidens ideal om borgeren, som suveræn forbruger i det neoliberale demokrati.


Siden 1970’erne har der i USA været tre konkur­rerende kri­tikker af forhold­et mellem borg­er og regering. For det første den ven­stre­ori­en­terede kri­tik af det demokratiske under­skud og de man­glende mulighed­er for delt­agelse i poli­tiske beslut­ning­sprocess­er. For det andet den kon­ser­v­a­tive kri­tik af demokratisk løsslup­pen­hed, der angiveligt resul­ter­er i over­anstrengte offentlige bud­get­ter og moral­sk ure­gerlighed. For det tred­je den ofte over­sete neolib­erale kri­tik, som plac­er­er sig mellem den ven­stre­ori­en­terede og den kon­ser­v­a­tive kri­tik.

På paradok­sal vis anerk­endte de neolib­erale både det demokratiske under­skud og det demokratiske over­skud. De delte den ven­stre­ori­en­terede kri­tik af det demokratiske under­skud i kollek­tive beslut­ning­sprocess­er, men var sam­tidig enige med de kon­ser­v­a­tive i, at stat­en var blevet for stor og for ind­gribende under pres fra sociale bevægelser, hvis pro­test­er blev stadigt mere høj­ly­dte i slut­nin­gen af 1960’erne og beg­y­n­delsen af 1970’erne. De neolib­erales svar på denne dobbelte udfor­dring var en afpoli­tis­erende marked­slig­gørelse af forhold­et mellem regering og borg­er, der på én og samme tid skulle bringe den enkelte borg­er tæt­tere på beslut­ning­sprocessen og forhin­dre unødig stat­slig inter­ven­tion.

Grund­ste­nen i denne neolib­erale demokra­tiop­fat­telse er en genbeskriv­else af markedet som en mere demokratisk mekanisme end tra­di­tionelle kollek­tive beslut­ning­sprocess­er, for­di det tillad­er for­brugeren at vælge frit i hen­hold til sine præfer­encer. I det neolib­erale demokrati er det således for­brugeren, der er suveræn – ikke borg­eren. For at gøre stat­en mere lyd­hør og ans­varlig er det der­for nød­vendigt at pri­va­tis­ere, udlicitere eller intro­duc­ere marked­slig­nende vilkår i det offentlige.

Det inde­bær­er imi­dler­tid et prob­lema­tisk kol­laps af de skel mellem den poli­tiske sfære og den økonomiske sfære, klas­sisk lib­er­al­isme havde forsøgt at opretholde. Mens klas­sisk lib­erale søgte at skabe bal­ance mellem den offentlige og den pri­vate sfære, mellem men­nes­ket som borg­er og poli­tisk dyr og men­nes­ket som pro­du­cent og for­bruger, anerk­endte de neolib­erale kun eksis­tensen af en pri­vat sfære. Neolib­erale økonomer analy­serede i for­læn­gelse her­af poli­tik som end­nu et udtryk for den logik, der gør sig gældende, når du står i super­markedet og skal vælge mellem æbler og appelsin­er. I begge til­fælde er dit valg bestemt af forhold­et mellem dine præfer­encer og det fak­tum, at du har begrænsede midler til rådighed. I den sit­u­a­tion væl­ger du ifølge gængs økonomisk teori altid at mak­simere din egen­in­ter­esse. Når poli­tik bliv­er analy­seret med udgangspunkt i denne forestill­ing om det økonomiske men­neske, frem­står væl­gere, poli­tikere og bureaukrater som mere inter­esserede i at mak­simere hen­holdsvis deres udbytte af offentlige ydelser, deres stem­met­al og deres bud­get end i at tage vare på almen­vel­let. Med udgangspunkt i sådanne økonomiske analyser af poli­tiske process­er har de neolib­erale forsøgt at gøre op med tra­di­tionelle, ide­al­is­tiske forestill­inger om væl­gere, poli­tikere og bureaukrater som almen­vel­lets altru­is­tiske tjenere.

De neolib­erales forestill­ing om det egen­in­ter­esserede men­neske er imi­dler­tid ikke min­dre ide­al­is­tisk end den tra­di­tionelle forestill­ing om den selvopofrende borg­er. Begge er ide­al­er, der skal fremelskes og insti­tu­tion­alis­eres. Således bliv­er det egen­in­ter­esserede men­neske i dag skabt gen­nem markeds­baserede regering­steknikker som eksem­pelvis New Pub­lic Man­age­ment, der udbred­er konkur­rencel­ogikken til så mange dele af den offentlige sek­tor som muligt. Som alle andre regering­steknikker er New Pub­lic Man­age­ment imi­dler­tid selvbekræf­tende, idet den forud­sæt­ter det, den skaber – nem­lig den egen­nyt­temak­simerende borg­er, poli­tik­er og bureaukrat.

For at forstå muligheds­betingelserne for denne insti­tu­tion­alis­er­ing af konkur­rencel­ogikken er det nød­vendigt at se på, hvor­dan den poli­tiske teori blev marked­slig­gjort i efterkrigsti­dens USA. Marked­slig­gørelsen fandt sted i tre led, som vil blive skit­seret i det føl­gende. I første led blev statens legit­i­ma­tion­s­grund­lag forskudt fra borg­eren til for­brugeren, fra kollek­tivet til indi­videt i en genbeskriv­else af suverænitets­be­gre­bet. I andet led blev den sociale kon­trakt mellem stat­en og borg­eren som for­bruger omfor­muleret i hen­hold til økonomiv­i­den­sk­abens def­i­n­i­tion af ligevægt. Denne ligevægt indtræf­fer, når det er umuligt at forbedre ét indi­vids still­ing uden sam­tidig at for­ringe et andet indi­vids still­ing. Over­ført til poli­tiske beslut­ning­sprocess­er resul­ter­er det uundgåeligt i en ned­ton­ing af pro­gres­sive tilt­ag til fordel for sta­tus quo. I tred­je og sid­ste led blev bureaukrati­ets lyd­hørhed fores­lået øget gen­nem marked­slig­gørelse af statens admin­is­tra­tive struk­tur­er. His­to­rien er hov­ed­sagelig amerikan­sk, men beg­y­n­der i 1920’ernes Østrig.

Suverænitetsbegrebets genbeskrivelse

Wien var i mellemkrigsti­den omdrejn­ingspunkt for en heftig teo­retisk debat om social­is­tiske økonomi­er. Blandt de vigtig­ste bidragsy­dere var Lud­wig von Mis­es, der var cheføkonom i Wiens Han­del­skam­mer. I den berømte artikel ”Die Wirtschaft­srech­nung im sozial­is­tis­chen Gemein­we­sen” fra 1920 argu­menterede Mis­es for, at rationelle økonomiske valg kun kan fore­tages på bag­grund af pengepris­er – selv i val­get mellem ikke-økonomiske goder. Artiklen kan med en vis ret siges at være neolib­er­al­is­mens grundlæggende doku­ment. Fra beg­y­n­delsen var neolib­er­al­is­men således kende­teg­net ved ambi­tio­nen om at rede­finere ikke-økonomiske moralske og etiske hen­syn som økonomiske valg. Ifølge denne logik inde­bær­er eval­ueringer af ikke-økonomiske goder en prisvur­der­ing af var­er, goder og forhold, hvis pris ellers ikke kan fast­sættes, og som almin­deligvis ikke indgår i et udvek­slings­forhold. Det klas­siske poli­tiske prob­lem, som def­i­n­i­tio­nen af det fælles bed­ste udgør, skulle således over­lades til markedsmekanis­men.

Det var bag­grun­den for, at Mis­es i 1922 i bogen Die Gemein­wirtschaft, der ful­gte op på artiklen fra 1920, argu­menterede for, at markedet er den mest demokratiske indret­ning af sam­fun­det, for­di det tillad­er indi­videt at udfolde sig frit på markedet som for­bruger: ”For­brugeren er herre over pro­duk­tio­nen. Anskuet fra denne synsvinkel er det kap­i­tal­is­tiske sam­fund et demokrati, hvor hver øre repræsen­ter­er en stemmesed­del. Det er et demokrati med et øje­b­likke­ligt genkaldeligt imper­a­tiv­man­dat. Det er et for­brugerdemokrati.”

På den måde genbeskrev Mis­es i Die Gemein­wirtschaft demokrati- og suverænitets­be­gre­berne i eksplic­it mod­sæt­ning til mere kollek­tivis­tiske forestill­inger om den demokratiske pro­ces. I kraft af at folk har forskel­lige økonomiske råderum, nyder borg­eren rede­fineret som for­bruger imi­dler­tid ikke samme grad af fri­hed i denne demokra­tiop­fat­telse. På den måde var neolib­er­al­is­men fra starten kende­teg­net ved legit­imer­ing af poli­tiske såv­el som økonomiske ulighed­er.

Mis­es’ tek­ster sat­te gang i en vold­som debat om, hvor­dan social­is­tiske hen­holdsvis kap­i­tal­is­tiske økonomi­er aggregerer mange forskel­lige indi­viders præfer­ence­ord­ninger. I efterkrigsti­den inter­venerede den amerikanske økonom Ken­neth Arrow i debat­ten. I bogen Social Choice and Indi­vid­ual Val­ues, der blev udgivet i 1951, argu­menterede Arrow for, at det er logisk umuligt at for­mulere en velfærds­funk­tion, der sam­ler de mange indi­vidu­elle præfer­encer, som et sam­fund består af.

Arrow indledte bogen med at slå fast, at sociale valg i kap­i­tal­is­tiske demokrati­er kan fore­tages på to måder. Enten via stem­meaf­givn­ing, der typisk bruges til at træffe poli­tiske beslut­ninger, eller via markedsmekanis­men, der typisk bruges til at træffe økonomiske beslut­ninger. Stem­meaf­givn­ing og markedssys­temet er alt­så metoder til sam­men­lægn­ing af mange indi­viders præfer­encer, der er nød­vendi­ge, når der skal træffes kollek­tivt gældende beslut­ninger. Arrow søgte svar på, om sam­fun­dets mange indi­vidu­elle præfer­ence­ord­ner kan ran­geres i én enkelt sam­fundsmæs­sig præfer­ence­ord­ning. Udkom­met af under­søgelsen var det nu berømte mulighed­ste­o­rem, der hævder, at der ikke kan træffes rationelle kollek­tive beslut­ninger.

Arrow ret­tede eksplic­it sit angreb mod marx­is­mens, den kan­tianske moral­filosofis, den klas­siske util­i­tarismes og Jean-Jacques Rousseaus forestill­inger om, at der kan skabes social kon­sen­sus. I den forbindelse argu­menterede Arrow for, at den eneste til­fredsstil­lende måde, hvor­på indi­vidu­elle præfer­encer kan omdannes til sociale præfer­encer, er pålagt og dik­ta­torisk. Stem­meaf­giv­erens suverænitet, forstået som indi­vidu­el for­bruger­su­verænitet, bliv­er i den optik uforenelig med kollek­tiv ratio­nalitet. Imp­lika­tio­nen af denne genbeskriv­else af suverænitets­be­gre­bet, som både Mis­es og Arrow forestod, er, at forhold­et mellem borg­er og regering nød­vendigvis må marked­slig­gøres, hvis det skal respek­tere for­brugerens suverænitet. Arrow og Mis­es forskød således suverænitets­be­gre­bet fra kollek­tivet til den indi­vidu­elle borg­er som for­bruger. Det er grund­ste­nen i den neolib­erale opfat­telse af det opti­male forhold mellem borg­eren som for­bruger og regerin­gen. I det neolib­erale demokrati er det for­brugeren i sin indi­vidu­elle kapacitet, der er suveræn, frem for borg­erne i deres kollek­tive kapacitet.

Enstemmighedsprincippet

Det er vigtigt at under­strege, at Arrows mulighed­ste­o­rem også inde­bær­er, at markedssys­temet er ude af stand til at aggregere indi­vidu­elle præfer­ence­ord­ninger. Omdrejn­ingspunk­tet for Arrows analyse er imi­dler­tid at finde ud af, hvilken kollek­tiv beslut­ning­spro­ce­dure, der respek­ter­er alle enkelte for­brugeres indi­vidu­elle valg. Nor­ma­tivt er hen­synet til indi­vidu­elle valg alt­så i cen­trum, og i den sam­men­hæng er markedet den mekanisme, der bedst håndter­er for­brugernes præfer­encer – uagtet at den lige­som alle andre beslut­ning­spro­ce­dur­er er ude af stand til at sam­le alle disse præfer­encer i én præfer­ence­ord­ning, der går på tværs af sam­fun­det. Kollek­tiv ratio­nalitet er i for­læn­gelse her­af en farlig illu­sion. Borg­eren kan kun realis­ere sin fri­hed, forstået som frit valg i hen­hold til indi­vidu­elle præfer­encer, på markedet.

Der eksis­ter­er ikke desto min­dre offentlige goder, som for eksem­pel infra­struk­tur og mil­itær og poli­ti, som markedet ikke er i stand til at tilbyde effek­tivt. Stat­en er således uomgæn­gelig. Det gjorde det nød­vendigt at rekon­struere den klas­sisk lib­erale kon­trakt mellem borg­er og regering, så den tog hen­syn til borg­eren som indi­vidu­el for­bruger, der frit kan vælge til og fra, snarere end borg­er, der er nødt til at under­lægge sig fler­tal­lets afgørelser.

Det gjorde økonomerne James M. Buchanan og Gor­don Tul­lock i deres kon­trak­t­te­o­retiske hov­ed­værk The Cal­cu­lus of Con­sent fra 1962. Heri argu­menterede de for, at prin­cip­pet om sim­pelt fler­tal priv­i­legerer majoriteten på bekost­ning af minoriteter, der bliv­er påtvunget kon­sekvenserne af fler­tal­lets beslut­ninger, som de ikke har stemt for. Pointen er så åbenlys, at den er banal. Der er ikke desto min­dre tale om et bane­bry­dende opgør med tra­di­tionel poli­tisk teori, der betragter majoritets­beslut­ninger som afgørende i den kollek­tive beslut­ning­spro­ces. Buchanan og Tul­lock forsøgte i stedet at under­minere hele forestill­in­gen om, at det var ønskværdigt og nød­vendigt at opnå social kon­sen­sus.

I stedet for den sim­ple fler­talsmod­el frem­stillede Buchanan og Tul­lock enstem­mighed som det stem­meprin­cip, der svar­er bedst til den økonomiske ligevægt­stil­stand, hvor intet indi­vid kan stilles bedre uden, et andet indi­vid stilles rin­gere. Denne ligevægt­stil­stand bliv­er af økonomer beteg­net som Pare­to-opti­mal efter den ital­ienske økonom og soci­olog Vil­fre­do Pare­to, der først for­mulerede prin­cip­pet. Økonomers analyser og søgen efter ligevægt, der står helt cen­tralt i deres viden­skab, er i sid­ste ende et spørgsmål om, hvor­dan man opnår et socialt har­monisk sam­fund. Pare­to-opti­malitet er imi­dler­tid en dybt uligevægtig ligevægt­stil­stand, idet den vægter sta­tus quo frem for pro­gres­siv udvikling. I for­læn­gelse her­af giv­er en Pare­to-opti­mal til­stand de priv­i­legerede for­rang frem for de min­drebe­mi­dlede, idet de vil være i stand til at blokere pro­gres­sive beslut­ninger. På den måde var Buchanans og Tul­locks enstem­mighed­sprin­cip med til at stad­fæste og legit­imere etablerede socio-økonomiske hier­arki­er.

Bureaukratisk lydhørhed

Først forskød neolib­erale økonomer alt­så statens legit­i­ma­tion­s­grund­lag fra borg­erne i deres kollek­tive kapacitet til for­brugeren i sin indi­vidu­elle kapacitet. Dernæst rede­finerede de forhold­et mellem borg­er og regering i hen­hold prin­cip­pet om enstem­mighed i kollek­tive beslut­ning­sprocess­er. Afs­lut­ningsvis for­mulerede de en række pro­gram­ma­tiske analyser af statens admin­is­tra­tive struk­tur­er med hen­blik på at gøre det bureaukratiske appa­rat mere lyd­hørt i forhold til dets offentlige for­brugere.

Den mest ind­fly­delses­rige teori, der kom ud af disse analyser, var William Niska­nens bud­get­mak­simer­ingsmod­el, der blev for­muleret i Bureau­cra­cy and Rep­re­sen­ta­tive Gov­ern­ment fra 1973. Mod­el­lens udgangspunkt er, at bureaukrater altid vil forsøge at mak­simere deres styrelsers og agen­tur­ers bud­get­ter med hen­blik på at sikre deres egen still­ing. Det er ifølge teorien med til at fork­lare, hvor­for de offentlige bud­get­ters vækst er ustyrlig. Dermed bliv­er styrin­gen af det offentlige koblet fra befolknin­gens demokratiske ønsker. Niska­nens pro­gram­ma­tiske kon­klu­sion var, at det var nød­vendigt at imple­mentere marked­slig­nende struk­tur­er i det offentlige. Hen­sigten var at gøre den offentlige sek­tor mere lyd­hør ved eksem­pelvis at belønne offentligt ansat­te for at præstere i forhold til bestemte kvan­ti­ta­tive mål­sæt­ninger.

Det er den teo­retiske bag­grund for New Pub­lic Man­age­ment, der siden 1980’erne har været det dominerende offentlige ledelses­par­a­digme i Nor­dameri­ka og Vesteu­ropa. New Pub­lic Man­age­ment er en markeds­baseret ledelses­teknik, der forsøger at for­valte det offentlige gen­nem imple­menterin­gen af konkur­rence­frem­mende præs­ta­tion­spara­me­tre med den pri­vate virk­somhed som rolle­mod­el. Prob­lemet er ikke bru­gen af mål­styring. Enhver mod­erne stat er nødt til at måle på om den lever op til dens ans­var over for borg­erne i lev­erin­gen af offentlige ydelser. Det kalder man på engel­sk account­abil­i­ty. Prob­lemet er, at det neolib­erale account­abil­i­ty-regime tager udgangspunkt i markedet som den mekanisme, der bedst håndter­er forhold­et mellem det offentlige og borg­erne som for­brugere. Hen­sigten er at sikre både økonomisk effek­tivitet (det vil sige forhin­dre uans­varligt høje offentlige udgifter) og gøre regeringer mere lyd­høre over for borg­erne ved at behan­dle dem som for­brugere, der frit kan vælge offentlige ydelser i hen­hold til deres præfer­encer. De to er gen­sidigt afhængige – lige­som en virk­somhed kan stat­en ikke over­leve uden at tage hen­syn til begge.

Kon­sekvensen er, at det offentliges ans­varlighed bliv­er vur­deret på bag­grund af rangeringer af kvan­ti­ta­tive indika­tor­er, der skal give offentligt ansat­te inci­ta­ment til at konkur­rere. Det fork­lar­er, hvor­for fokus er fly­t­tet over på effek­tivitet frem for kvalitet, der er langt min­dre mål­bar og langt mere tvety­dig. Fokus­set på kvan­titet frem for kvalitet får imi­dler­tid groteske kon­sekvenser, når der eksem­pelvis bliv­er sat bestemte mål for, hvor mange bøder poli­ti­et skal udst­ede årligt, og hvor mange min­ut­ter en social- og sund­hed­sas­sis­tent skal bruge på en ældre borg­er. På den måde fremelsker og insti­tu­tion­alis­er­er New Pub­lic Man­age­ment konkur­rencel­ogikken i uddelin­gen og fordelin­gen af offentlige goder, når offentlige led­eres ans­varlighed bliv­er målt som præs­ta­tion­sevne i forhold til kvan­ti­ta­tive indika­tor­er.

Det er de prak­tiske kon­sekvenser af det neolib­erale demokrati, som er baseret på en teo­retisk genbeskriv­else af markedet som den mekanisme, der både kan forhin­dre demokratisk under­skud og demokratisk over­skud ved at gøre stat­en mere lyd­hør over for den suveræne for­bruger. I det neolib­erale demokrati er stat­en således en virk­somhed, der skal behan­dle sine borg­ere som kun­der. Det kræver på den ene side, at stat­en tager hen­syn til sine kun­ders indi­vidu­elle præfer­encer og på den anden side, at den som enhver anden virk­somhed styr­er sine omkost­ninger. Marked­slig­gørelsen af stat­en, som vi har været vidne til siden 1970’erne, er i for­læn­gelse her­af et forsøg på at rebal­ancere forhold­et mellem borg­eren og regerin­gen med hen­blik på at forhin­dre såv­el demokratisk over­skud som demokratisk under­skud.

Jacob Jensen er Ph.d.-studerende ved idéhis­to­rie, Aarhus Uni­ver­sitet og er redak­tør på det sen­este num­mer af tidsskriftet Slag­mark med tema om neolib­er­al­isme