Sociale rettigheder som eksklusionsmekanisme

Sociale rettigheder skildres ofte som inklusionsmekanismer, men gennem tiden har de også været knyttet til tab af centrale politiske og civile rettigheder. Ph.d.-studerende Leonora Lottrup Rasmussen udfolder her, hvordan udviklingen af vor tids velfærdsydelser foregik i en balancegang mellem et socialistisk ideal om universel inklusion og en eksklusion af visse samfundsgrupper.

Steinckes socialreform

Socialreformen af 1933 er en af grundstenene i opbygningen af den sekulariserede velfærdsstat. Reformen var produktet af 13 års lange forhandlinger, både internt i Socialdemokratiet og på Christiansborg. Som en hyldest til dens hovedarkitekt blev reformen i folkemunde kendt under navnet ’Steinckes socialreform’. K.K Steincke (1880 -1963), der på dette tidspunkt var socialminister, havde tilbage i 1920 udgivet tobindsværket ”Fremtidens Forsørgelsesvæsen”, der udgjorde det idémæssige grundlag for socialreformen. At reformen anses som central i opbygningen af velfærdsstaten skyldes, at selve kriterierne for modtagelsen af sociale ydelser blev ændret, så det nu blev mindre ydmygende og mindre stigmatiserende at modtage offentlig hjælp.

Frem til 1933 var det reglen, fremfor undtagelsen, at offentlig hjælp medførte rettighedsfortabende konsekvenser. Disse konsekvenser indebar bl.a. at man mistede retten til at stemme, retten til frit at gifte sig og retten til at råde over eget bo. Modtog man offentlig hjælp, blev man derved kategoriseret som en borger af anden rang. Til trods for at retten til offentlig hjælp siden 1849 havde været en grundlovssikret ret, kunne denne ret ifølge Steincke ikke karakteriseres som en egentlig borgerret: ”At have Ret til at bede om Hjælp, medens andre bestemmer om Hjælpen skal ydes, dens Art, Størrelse og Varighed, er netop en i juridisk Forstand værdiløs Ret.” Forsørgelsessystemet hvilede nemlig på, hvad Steincke kaldte for, ’almisseprincippet’. Uddelingen af hjælp var baseret på myndighedernes skøn, dvs. at det var op til den enkelte kommune at bestemme hjælpens form og omfang ud fra en skønsmæssig vurdering af ansøgerens trang og værdighed. Her spillede en skelnen mellem værdigt og ikke-værdigt trængende en vigtig rolle i bestemmelsen af hvilken form for hjælp, der blev tildelt. I kategorien som værdigt trængende hørte de, der uforskyldt var havnet i fattigdom, i modsætning til de ikke-værdigt trængende, hvis behov skyldes en indre moralsk brist. Denne vurdering af modtagerens værdighed fandt Steincke for falsk og videnskabelig uholdbar. ’Almisseprincippet’ var demoraliserende, ydmygende og umyndiggørende; det knækkede modtagerens selvfølelse og skabte afhængighed. Sociale ydelser skulle nu i stedet baseres på objektive krav og fastsatte takster. At få hjælp var noget man skulle kræve, ikke noget man skulle bede om:

Som Borger skal du ikke være stillet overfor det offentlige som en Tigger, men saa vidt muligt som en Fri mand med Borgerrettigheder og Borgerpligter, opfylder du det sidste, faar du de første, og som den første Borgerpligt kræver vi, at du forsørger dig selv og dine i den Udstrækning, vi efter en almindelig Betragtning af Samfundsforholdene maa kræve.

For Steincke skulle selvstændighed udgøre selve omdrejningspunktet for modtagelsen af sociale ydelser, og derfor var det vigtigt, at staten tildelte hjælp, uden at gøre modtageren passiv og umyndig: ”Følelsen af at have en virkelig Ret øger Individets Selvfølelse, stiver ham af og giver ham Lyst og Evne til at staa paa egne Ben.”  I praksis betød dette, at det nu i højere grad blev undtagelsen, frem for reglen, at hjælp fra det offentlige også medførte et tab af rettigheder. På den måde fungerede socialreformen som en inklusionsmekanisme, for den store gruppe af borgere i samfundets nederste lag, der tidligere havde været ekskluderet fra demokratiet, når de modtog hjælp. Hvorvidt reformen virkelig skal ses som et nybrud, eller i højere grad som en kodifikation af den gældende lovgivning, er siden blevet diskuteret inden for historieforskningen. Der er dog ikke nogen tvivl om, at det var vigtigt for Steincke, der også besad et vist talent for iscenesættelse og selvpromovering, at reformen signalerede et klart brud med tidligere tiders rettighedstildeling. Ifølge Steincke var det nye ’retsprincip’ solidarisk og inkluderende, og det stod i stærk kontrast til fortidens ’almisseprincip’, der var partikularistisk og ekskluderende:

Naar man kalder på Kongen i et Menneske, kommer Kongen, naar man kalder paa Sjoveren, kommer Sjoveren. Det er min faste Overbevisning, at Retsprincippet kalder paa Kongen, selv hos ’Sjoverne’ og at et Samfund altid staar sig ved at behandle sine fattige efter ’kongelige’ principper´.

I praksis var det dog ikke alle fattige, der skulle behandles efter kongelige principper. Ekskluderet fra det nye rettighedsfællesskab var nemlig en mindre gruppe af borgere. En gruppe som Steincke selv betegnede som ’sociale og biologiske undermålere’.

De ekskluderede

Gruppen af ekskluderede talte arbejdssky, vagabonder, alkoholikere, prostituerede, personer indlagt på forsørgelsesanstalter, samt mænd, der havde forsømt deres pligt som forsørger. For denne gruppe af fordærvede borgere gjaldt andre spilleregler end for resten af danskerne; de blev henvist til en speciel form for offentlig understøttelse, der, som et element af det gamle ’almisseprincip’, var baseret på skøn og ikke ret. For dem skulle hjælpen fortsat indebærer stigmatisering og tab af civile og politiske rettigheder.

At denne brogede skarer af medborgere ikke skulle have lov til at kræve sociale ydelser på lige fod med andre skyldes, at de enten ikke var i stand til, eller simpelthen ikke ville, opfylde kravet om selvstændighed og myndighed og derfor blev de ikke anset som værdige, politiske subjekter. På dette punkt fungerede de nye sociale rettigheder også som en eksklusionsmekanisme, der fratog en række mennesker muligheden for at deltage i det politiske fællesskab. Denne dynamik mellem sociale og politiske rettigheder kan føres tilbage til grundloven i 1849, hvor evnen til at forsørge sig selv blev fastsat som et centralt element i det politiske medborgerskab. I modsætning til vor tids individualiserede rettighedsopfattelse, definerede grundloven husstanden som det grundlæggende rettighedssubjekt. Som pointeret af historiker Henrik Horstbøll, udgjorde den Luthersk-protestantiske myndighed, manifesteret i familiefaderen og husstandsoverhoved, det senere afsæt for udvidelsen af den personlige borgerlige frihed i 1849. Hermed placerede grundloven et stort ansvar på familiefaderens skuldre, og kunne man ikke leve op til dette krav om selvforsørgelse, og måtte man derfor ty til hjælp fra det offentlige, så besad man ikke længere den nødvendige myndighed, der gjorde en egnet til at deltage i demokratiet. Passivt socialt medborgerskab blev set som værende i opposition til aktivt politisk medborgerskab. Hermed indgik det sociale og politiske medborgerskab stadig i en sammensat og begrænset form for kompromis, der først for alvor blev afsluttet da Danmark afskaffede de sidste rettighedsfortabende konsekvenser i 1961. Selvom modsætningsforholdet blev modificeret betydeligt med ’Steinckes socialreform’ står det klart, hvis man kigger nærmere på gruppen af ekskluderede, at tidligere tiders forståelse af rettigheder og pligter også blev videreført i 1933:

Naar paagældende har vist en ansvarsløs og usocial optræden i sin Egenskab som Forsørger af sin Familie (…) kan han ikke gøre Krav paa sine Medborgeres Agtelse i et Samfund, der bygger paa Ægteskabet og Familielivet, hvor Forældrenes Ansvarsfølelse overfor de Børn, de sætter i Verden, er af den største Betydning, og han bør da heller ikke øve Indflydelse på Samfundets Styrelse.

At Steincke ikke anså mænd, der forsømte deres forsørgerpligt som værdige, politiske subjekter skyldes, at også han satte lighedstegn mellem pligter og rettigheder inden for husstanden og pligter og rettigheder over for staten. For at kunne opfylde sin pligt som borger, skulle man, ifølge Steincke, være i stand til at opfylde sin pligt som familiefader. For Steincke stod evnen til at forsørge sig selv og sin familie således som et centralt element i borgerens pligter. På den måde trak han den Luthersk-protestantisk tradition for rettighedstildeling med ind i opbygningen af velfærdsstaten.

Også med hensyn til vurderingen af værdighed videreførte Steincke på visse punkter 1800-tallets rettighedsoptik. For selvom Steincke tog afstand fra skelnen mellem værdig og ikke-værdig trængende, kan ekskluderingen af arbejdssky, alkoholikere, vagabonder og prostituerede til en vis grad tolkes som et udtryk for dette. Deres ekskludering skyldtes til dels, at de ikke levede op til kravet om myndighed, men det fremgår også tydeligt i ”Fremtidens Forsørgelsesvæsen”, at der også lå en moralsk fordømmelse af deres adfærd og årsagen til deres trang. F.eks. led prostituerede, ifølge Steincke, af en ’abnorm kønsdrift’ og af ’Pynte- og Fornøjelsessyge’, hvorfor deres elendighed blev set som et udtryk for en indre moralsk brist. Hertil kom den gruppe mennesker, der på forskellig vis udviste en uønsket adfærd:

Der tænkes paa Tilfælde, hvor en Mand, eller en Kvinde, f.eks. har en halv Snes Børn udenfor Ægteskab med mange forskellige henholdsvis Mødre og Fædre, altsaa hvor vedkommende hensynsløst giver sig sine Drifter og Lidenskaber i Vold, og lader det offentlige overtage de økonomiske Byrder, en saadan Adfærd foranlediger.

Med hensyn til disse personer, hvis kvalificerede ’Ansvarsløshed’ og ’Lidenskabelighed’ Steincke anså som et ”Udslag af et sygeligt Anlægspræg”, var tabet af valgret ikke tilstrækkeligt til at påvirke deres adfærd i en positiv retning, hvorfor Steincke argumenterede for en aktiv steriliseringspolitik overfor netop denne gruppe af borgere. Herved skete indførelsen af de nye sociale rettigheder, ikke kun på bekostning af politiske rettigheder, men også på bekostning af en central civil rettighed, nemlig retten til forplantning.

Mellem socialpolitik og racehygiejne

Ligesom Steinckes forslag vedrørende indførelsen af retsprincippet senere blev til politisk virkelighed, udmundede hans ønske om indførelse af eugeniske tiltag sig også i konkret lovgivning. Fire år efter udgivelsen af ”Fremtidens Forsørgelsesvæsen”, nedsatte Steincke, i kraft af sin nye stilling som Justitsminister, den såkaldte Sterilisationskommission. Denne kommission havde til opgave at undersøge, hvordan sociale foranstaltninger kunne benyttes overfor degenerative personer. Arbejdet i kommissionen førte til vedtagelsen af Sterilisationsloven i 1929, der muliggjorde et indgreb i forplantningen af den gruppe af mennesker, der blev anset for samfundsmæssig uønsket. Denne gruppe bestod af fysiske såvel som mentalt handicappede samt sædelighedsforbrydere, brandstiftere, epileptikere og alkoholikere. Hermed blev Danmark det første land i Europa der vedtog en egentlig steriliseringslov. Loven blev senere blev fulgt op af to yderliggående steriliseringslove, der gjorde det muligt også at foretage tvangssterilisation.

Som fremhævet af historiker Jes Fabricius Møller anså Steincke ikke eugenikken som selve grundlaget for samfundets fremtidige indretning, men i stedet som et nyttigt værktøj, der kunne bøde for de negative konsekvenser, som den øgede sociale sikkerhed uvægerligt måtte føre med sig. Pligten til at sørge for de svage i samfundet stillede Steincke ikke spørgsmålstegn ved, men han anså det samtidigt også for samfundets pligt at undgå, at deres antal steg ukontrolleret – Som han selv skrev i Fremtidens Forsørgelsesvæsen: ”Vi behandler ’Undermaaleren’ med al Omsigt og Kærlighed, men forbyder ham blot til Gengæld at formere sig.” På den måde fremstod eugenikken som en naturlig del af fremtidens forsørgelsesvæsen:

Enhver, der lever, ethvert menneskeligt Væsen skal have Ret til den lykkeligst mulige Tilværelse, og skal, om fornødent, beskyttes og plejes. Kun i een Henseende maa Samfundet være paa sin Post: med Hensyn til Forplantningen. Hvis et menneskeligt Væsen, der er belastet med arvelige Anlæg, nu engang er født, skal han have Ret til at leve og glæde sig ved Tilværelsen, saa vidt han kan og Hensynet til hans Medmennskers Velfærd tillader det, men een Ret skal han miste, een Mulighed skal berøves ham, nemlig at overføre sine Mangler til Efterkommerne og paa den Maade at forevige og mangedoble Ulykken.

Mens der i dag eksisterer en udbredt enighed om, at mellemkrigstidens eugeniske befolkningspolitik bør karakteriseres som et sort kapitel i Danmarkshistorien, så har den historiefaglige diskussion i udstrakt grad drejet sig om, hvorvidt lovene skal ses som et udtryk for egentlig socialistisk eugenik, der nød bred opbakning i Socialdemokratiet, eller som et udtryk for Steinckes personlige overbevisning. Ser man bort fra denne diskussion, og i stedet betragter den eugeniske befolkningspolitik, som et led i opbyggelsen af velfærdsstaten, afspejler den netop, hvordan indførelsen og udvidelse af sociale rettigheder, skete ud fra en ekskludering af bestemte samfundsgrupper. På lige fod med alkoholikere, vagabonder, prostituerede og arbejdssky, udgjorde disse mennesker medborgerskabets margin, der tegnede konturerne omkring den gode medborger.

Medborgerskabets konformitet

Samlet set udgjorde de ekskluderede, både de der fik frataget retten til forplantning og de der fik frataget retten til at stemme, modbilledet til det nye positive medborgerskab: De var uselvstændige, afhængige (både i konkret og overført betydning), dovne, spontane, uforsynlige og manglede selvbeherskelse. Deres ekskludering fungerede konstituerende for deres medborgerlige modstykke, dvs. den gode medborger, der var i besiddelse af de egenskaber, som deres modstykke manglede; de var ansvarlige, stræbsomme, myndige og selvstændige. Disse gode medborgere havde ret til at kræve hjælp fra staten, uden at dette skulle ses som noget vanærende eller på bekostning af kropslige indgreb. På den måde konstitueredes udvidelsen og udformningen af det sociale medborgerskab sig ved på én og samme tid at skabe en identitet og et modbillede. Der lå således i Steinckes forståelse af medborgerskab en konformitet, der satte skarpe skel mellem den gode og den dårlige borger. Den gode medborger eksisterede i kraft af positioneringen mod de, der ikke blev anset for at være i besiddelse af de samme dyder, og derfor ikke havde ret til at indgå i medborgerskabets fællesskab. Overgangen fra et vertikalt ’almisseprincip’ til et horisontalt ’retsprincip’ som socialreformen i 1933 ofte ses som et udtryk for, indebar derved ikke et egentlig opgør med 1800-tallets partikularistiske rettighedstildeling, men i højere grad en modificering, og for en mindre gruppe også en radikalisering, af denne partikularisme. Herved skete udvidelsen af det sociale medborgerskab i 1933 ikke kun på bekostning, men også i kraft af en ekskludering af den dårlige medborger. Som så fint formuleret af historiker Søren Kolstrup, gik fremskridtet for de mange i 1933, hånd i hånd med et standsmæssigt tilbageskridt for de få. Det er denne symbiose mellem inklusion og eksklusion, som gennem tiden har været uløseligt forbundet med sociale rettigheder, der måske stadig i dag sætter sit spor i vores integrations- og udlændingepolitik, der også drejer sig om, hvem der er værdig til at modtage velfærdsydelser og dermed være en del af forsørgelsesfællesskabet.

Leonora Lottrup Rasmussen er Ph.d.-studerende på historie ved Aarhus universitet.