Thanassis Aghnides og skabelsen af den internationale embedsmand

Thanas­sis Agh­nides, ukendt dato. League of Nations Archives, Genéve.

Den verdensfjerne, overbureaukratiske internationale embedsmand er en velkendt og ofte forhadt figur. Men skal vi forstå den globale verdensorden, må vi have en nuanceret og sammenhængende fortælling om, hvornår de internationale embedsmænd opstod på den internationale scene, og hvordan deres rolle udviklede sig i løbet af det tyvende århundrede. En mand fra de osmanniske landdistrikter, Thanassis Aghnides, står centralt i den fortælling. Ved at følge hans liv og virke afdækker Haakon A. Ikonomou en af Versailles-traktatens mere oversete følger.

FOKUS: ARVEN FRA VERSAILLES Den 28. juni 1919 sat­te ledere fra Frankrig, Storbri­tan­nien og USA såv­el som det bese­jrede Tysk­land deres under­skrifter på Ver­sailles-trak­tat­en. Det blev den første, og i efter­tiden mest kendte, af i alt fem fred­saf­taler indgået mellem kri­gens vin­dere og tabere i omeg­nen af Paris i årene efter første ver­den­skrig. I anled­nin­gen af 100-året for Ver­sailles-trak­tatens under­skriv­else bringer Bag­grund en fokusserie, der under­søger nogle af de mange håb og ide­al­er, men også ned­er­lag, knuste drømme og skuffede for­vent­ninger, der prægede freds­forhan­dlingerne og deres efter­liv – og som stadig præger vores ver­den i dag.

Et af de mest vidtrækkende nybrud ved fred­skon­fer­en­cen i Paris i 1919 var etab­lerin­gen af Folke­for­bun­det, den første per­ma­nente mellem­stat­slige organ­i­sa­tion skabt for at fremme inter­na­tion­alt samar­be­jde og opnå inter­na­tion­al fred og sikker­hed. Et af Folke­for­bun­dets mest vidtrækkende fornyelser var til gengæld etab­lerin­gen af et per­ma­nent inter­na­tion­alt embedsværk. På trods af selve organ­i­sa­tio­nens endelige fiasko blev mod­ellen bag Folke­for­bun­det, med en helt igen­nem inter­na­tion­al bemand­ing som var organ­is­eret langs funk­tionelle snarere end nationale lin­jer, afgørende for udformnin­gen af efterkrigsti­dens mange inter­na­tionale organ­i­sa­tion­er og dermed vores nuværende omstridte ver­den­sor­den.

Selvom han ikke er specielt velk­endt, så stod en mand cen­tralt i denne his­to­rie: den græske diplo­mat og inter­na­tionale embeds­mand Thanas­sis Agh­nides. Han blev født i det ana­tolske høj­land i Det Osman­niske Rige i 1889 og fik i 1919 arbe­jde i Folke­for­bun­dets sekre­tari­at. I 1930 fik han den udfor­drende still­ing som direk­tør for Folke­for­bun­dets nedrust­ningskon­tor og var sekretær ved den uheldsvan­gre nedrust­ningskon­fer­ence, som var den direk­te årsag til Nazi-Tysk­lands udtræ­den af Folke­for­bun­det i 1933. I 1939 blev han vice-gen­er­alsekretær for den nu ganske med­tagne ver­den­sor­gan­i­sa­tion. Efter en peri­ode som Græken­lands ambas­sadør i Lon­don under Anden Ver­den­skrig vendte han i efterkrigsti­den tilbage til inter­na­tion­al embed­sad­min­is­tra­tion som for­mand for FN’s Inter­na­tion­al Civ­il Ser­vice Advi­so­ry Board (ICSAB) og var dermed en af hov­edark­itek­terne bag FN’s admin­is­tra­tive normer, en mod­el som efter­føl­gende inspir­erede adskil­lige andre inter­na­tionale organ­i­sa­tion­er.

Med udgangspunkt i Agh­nides’ liv og arbe­jde kan vi fremhæve og diskutere nogle – måske over­rask­ende – aspek­ter af en lang (og længe forsømt) his­to­rie om inter­na­tion­al admin­is­tra­tion. Ved at zoome ind på to speci­fikke episoder opdager vi for det første, at opret­telsen af et inter­na­tion­alt bureaukrati er en gen­nem­ført ubu­reaukratisk pro­ce­dure. Det var til­fældet i 1919 og igen i 1945. For det andet ser vi, at Folke­for­bun­dets arv er mange­facetteret. Desu­den vis­er Agh­nides arbe­jde med FN’s ret­ningslin­jer for embedsmænd (Stan­dards of Con­duct) en tydelig forbindelse til hans barn­doms opdragelse og kristne ver­denssyn, samt hvor­dan det at være en inter­na­tion­al embeds­mand blev opfat­tet og artikuleret som en moral­sk forpligtigelse og et kald om at tjene en højere sag. Den overordnede pointe er dog, at vi er nødt til at skrive de inter­na­tionale embedsmænds his­to­ri­er for at ned­bryde de alt for udbredte ideer om tilst­ede­værelsen af et ansigt­sløst, kos­mopoli­tisk bureaukrati (om det er i Brux­elles, New York eller Paris), der regerer vores liv, men ikke drages til ans­var.

Uddannelse, netværk og verdenssyn: Aghnides’ vej til Folkeforbundets sekretariat

Agh­nides fik sin tidlige uddan­nelse ved tre forskel­lige kristne insti­tu­tion­er i Det Osman­niske Rige: en græsk-ortodoks, en fran­sk-katol­sk og en amerikan­sk-protes­tantisk. Han lærte fran­sk og engel­sk fly­dende, foru­den matem­atik, his­to­rie og retorik. Og så lærte han ikke mindst at spille musikin­stru­menter såsom klaveret – en afgørende adgangs­bil­let til sam­fun­dets øvre lag. Uddan­nelsen, som han mod­tog fra de tre insti­tu­tion­er, udgjorde en prak­tisk intro­duk­tion til øku­menisk tænkn­ing. Især på Amer­i­can Ana­to­lia Col­lege ved Sorte­havet lærte de stud­erende, at de på tværs af kul­tur­er og reli­gion­er skulle forene ver­dens folk og arbe­jde som guds red­sk­aber for men­neske­he­dens bedring. Der var selvføl­gelig intet forudbestemt i Agh­nides’ vej, men hans religiøse tro og musikalske inter­esse for­blev vigtige ele­menter i hans inter­na­tion­al­isme indtil hans død.

Agh­nides’ udmærkede karak­ter­er gjorde det muligt for ham at læse jura i Kon­stan­tinopel. Hans særlige sprog­e­gen­sk­aber og de tætte forbindelser mellem de uden­landske kristne skol­er og det diplo­ma­tiske korps i Kon­stan­tinopel trak imi­dler­tid Agh­nides i ret­ning af det britiske og franske udlændinge-miljø, hvor han under­viste nyligt ankomne diplo­mater i tyrkisk og græsk såv­el på skrift som i tale. En af disse diplo­mater var den unge brite Harold Nicol­son.

Som så mange andre ortodokse grækere for­lod Agh­nides Det Osman­niske Rige i 1910’erne for at slå sig ned i Paris. Han genan­skaffede sig sin juridiske grad ved Sor­bonne, men blev snart rekrut­teret af den lib­erale græske poli­tik­er Eleft­he­rios Venize­los, der over­be­viste ham om at tjene sit land og slutte sig til den græske uden­rigst­jen­este. Ved Første Ver­den­skrigs afs­lut­ning for­lod Agh­nides uden­rigst­jen­esten og tog tilbage til Paris, hvor han søgte nyt arbe­jde. Her mødte han den nu veletablerede diplo­mat Harold Nicol­son, som arbe­jd­ede for den britiske del­e­ga­tion ved fred­skon­fer­en­cen i Paris, og som for nyligt var blevet rekrut­teret til Folke­for­bun­dets sekre­tari­at af dets første gen­er­alsekretær Sir Eric Drum­mond. Nicol­son skrev der­for til gen­er­alsekretæren:

Jeg ønsker at anbe­fale dig en ung græk­er, der, tror jeg, ville blive ekstremt værdi­fuld at have i det inter­na­tionale sekre­tari­at (…) Jeg har kendt ham gen­nem de sid­ste seks år efter­som han gav mig tyrkisk-lek­tion­er i Kon­stan­tinopel (…) Jeg kan garan­tere, at han er præ­cis den slags per­son, du måtte ønske, og jeg men­er, at det ville være en stor skam, hvis det ikke lykkedes os at sikre hans tjen­estey­delser.”

Og således blev Agh­nides rekrut­teret til Folke­for­bun­dets sekre­tari­at. Det var afgørende, at han foru­den sine sprog­e­gen­sk­aber, juridiske diplom­er og sin kort­varige diplo­ma­tiske kar­riere delte det ver­denssyn, som Folke­for­bun­det blev grund­lagt på, hvilket var et pro­dukt af det religiøse, diplo­ma­tiske og impe­ri­ale netværk, der havde bragt ham til Paris i 1919.

Agh­nides havde været udsta­tioneret i Lon­don som kom­mu­nika­tion­schef for den græske ambas­sade i de sid­ste år af Første Ver­den­skrig. Her rap­porterede han især om britiske og amerikanske ter­ri­to­ri­alkrav efter en (poten­tiel) allieret sejr. Med andre ord spillede Agh­nides en afgørende rolle i Venize­los’ plan om at sikre allieret støtte bag et ”Stor­græken­land”, især på bekost­ning af Det Osman­niske Rige. Blandt andre ting skrev Agh­nides jævn­ligt til tidsskriftet La Méditer­ranée Ori­en­tale, som blev offentlig­gjort af en gruppe osman­nisk-grækere, der var bosid­dende i Paris og Lon­don. Her beg­y­n­dte Aghides at bruge ter­mer som “nation­al selvbestem­melse”, “civil­isatorisk ret” og ”minoritets­beskyt­telse”. Han benyt­tede og ori­en­terede sig bredt i de nye viden­sk­a­belige værk­er om etnicitet, geografi og nation­al­stat­en, og beg­y­n­dte at iklæde sine argu­menter en eksplic­it Wilson­sk retorik om en ny inter­na­tion­al orden af fre­delige og lib­erale nation­er. Således var Thanas­sis Agh­nides på trods af sin provin­sielle bag­grund den per­fek­te kan­di­dat til det nyligt etablerede Folke­for­bundssekre­tari­at.

Hvad fortæller alt dette os så om Folke­for­bundssekre­tari­atet og den inter­na­tionale embeds­mand i denne tidlige fase? For det første kan vi bemærke, at den tidlige rekrut­ter­ing til sekre­tari­atet foregik gen­nem impe­ri­ale og diplo­ma­tiske netværk, per­son­lige anbe­falinger og rel­a­tivt sub­jek­tive vur­deringer af en kan­di­dats kval­i­fika­tion­er og ikke mindst hans eller hen­des inter­na­tionale sin­de­lag. Folke­for­bun­det var nødt til at håndtere alle mulige poli­tiske, sociale og økonomiske spørgsmål der ikke kunne vente på, at organ­i­sa­tio­nen fandt sin endelige form i køl­van­det på Første Ver­den­skrig. Der­for skulle gen­er­alsekretæren både træffe strate­giske valg omhan­dlende sekre­tari­atets struk­tur – valg, der havde langtidsvirk­ende kon­sekvenser og sat­te en præce­dens for fremti­den – og sørge for at sekre­tari­atet var oper­a­tions­dygtigt fra den tidlig­ste start. Da han tænk­te, at Paris ved afs­lut­nin­gen på fred­skon­fer­en­cen i som­meren 1919 ville huse en hidtil uset pul­je af tal­ent­fulde mænd og kvin­der, drog Drum­mond fordel af øje­b­likket og rekrut­terede et lille hold ansat­te, som ville komme til at forme insti­tu­tio­nen på afgørende vis. Thanas­sis Agh­nides var blandt Drum­monds ansæt­telser.

Gen­er­al­for­sam­lin­gens lokaler i Palais des Nations, Folke­for­bun­det. Ukendt dato. League of Nations Archives, Genéve.

Disse tidlige ansæt­telser var ret afgørende, da den første gen­er­a­tion af inter­na­tionale embedsmænd var fåtal­lig, havde rel­a­tivt vide befø­jelses­ram­mer til at forme det nye sekre­tari­at og for­blev beskæftiget i forholdsvist lang tid. Bal­an­cen mellem prin­cip­ielle beslut­ninger og ad hoc rekrut­teringer blev desu­den med vel­beråd hu “bureaukratisk” repro­duc­eret med opret­telsen af FN’s sekre­tari­at i køl­van­det på Anden Ver­den­skrig, da det blev anset som en af Folke­for­bun­dets beske­dent suc­ces­fulde erfaringer.

Skabelsen af efterkrigstidens bureaukrat

I 1942 blev Agh­nides tilbagekaldt fra Folke­for­bundssekre­tari­atet til den græske uden­rigst­jen­este. Først som per­ma­nent vicem­i­nis­ter for den græske uden­rigsmin­is­ter og dernæst som ambas­sadør i Lon­don. Hans netværk – fra Folke­for­bund­sti­den – var imponerende bredt og dybt, og Lon­don var (sam­men med Wash­ing­ton og Prince­ton) stedét at være for enhver, der ønskede at plan­lægge den inter­na­tionale efterkrig­sor­den. Med eksil­regeringer og stor­magter, samt en uovertruf­fen pul­je af embedsmænd og tekniske ekspert­er alle sam­let på et sted, var det nemt at få fat på de rigtige men­nesker og ikke mindst at få ens plan­er plantet de rigtige sted­er.

Agh­nides mødtes hur­tigt med en gruppe ind­fly­delses­rige tidligere Folke­for­bunds­funk­tionær­er for at skrive det, der siden­hen blev kendt som Lon­don-rap­porten. Grup­pen blev anført af ingen rin­gere end den tidligere gen­er­alsekretær, Sir Eric Drum­mond, og adskil­lige af de andre medlem­mer, inklu­siv Agh­nides, kom senere til at arbe­jde for De Forenede Nation­er.

Lon­don-rap­porten var en kri­tisk vur­der­ing af Folke­for­bundssekre­tari­atet som et første eksper­i­ment i inter­na­tion­al admin­is­tra­tion og gav desu­den en række erfar­ings­baserede råd for fremti­dens inter­na­tionale organ­i­sa­tion­er. Da Agh­nides efter­føl­gende blev udpeget som for­mand for the Inter­na­tion­al Civ­il Ser­vice Advi­so­ry Board (ICSAB) i køl­van­det på Anden Ver­den­skrig, trak han eksplic­it på rap­porten, som han selv havde været med til at skrive. Slutre­sul­tatet var en “Report on Stan­dards of Con­duct in the Inter­na­tion­al Civ­il Ser­vice (Rap­port om ret­ningslin­jer i den inter­na­tionale admin­is­tra­tion, 1. udg. 1954)”, som gjorde de prin­cip­per, Drum­mond havde udstukket i 1919, til hjørneste­nen i den nye FN-admin­is­tra­tion: abso­lut inter­na­tion­al loy­alitet fra embedsmæn­dene og abso­lut autono­mi i udvæl­gelses- og ansæt­telsespro­ce­duren (sam­men med et fokus på en bred geografisk dis­tri­b­u­tion).

Et højere formåls kald

For Agh­nides var disse prin­cip­per dog inspir­erede af en meget speci­fik slags inter­na­tion­al­isme, som var formet af den religiøse og musikalske dan­nelse i hans ana­tolske sko­letid. For eksem­pel var hans syn på inter­na­tion­alt samar­be­jde bogstavelig talt koblet til idéen om musikalsk har­moni. ”Det men­neske­lige sam­fund er som et rigt musikalsk kon­tra­punkt”, skrev han i The Man­ches­ter Guardian i 1943, ”hver stemme er afgørende for den overordnede effekt (…) Dette giv­er mening og bred­de til hele vær­ket”. Inter­na­tion­alt samar­be­jde han­dlede om at skabe et har­monisk hele, som var større end dens enkelte kom­po­nen­ter. I tråd dermed udtalte Agh­nides, da han for første gang præsen­terede sine tanker om rap­porten til the Inter­na­tion­al Civ­il Ser­vant Asso­ci­a­tion, at doku­mentets for­mål var at “give organ­i­sa­tio­nen dens moralske klang (min kur­siver­ing)”. Han fort­sat­te:

vi må forstå og anerk­ende et af forhold­ene ved det mod­erne liv – inter­de­pen­dens. Vi er ikke læn­gere på den nationale scene; der­i­mod er men­neske­he­den blevet en stor men­neske­fam­i­lie. På trods af 60 medlemsstaters forskel­li­gart­ede tra­di­tion­er og bag­grunde, som gør det uundgåeligt, at vi bringer forskel­lige livsan­skuelser til nation­ernes ophav, stræber vi efter at tale det samme sprog, at bygge en fælles tra­di­tion.”

Agh­nides’ øku­meniske tænkn­ing tog en kos­mopoli­tisk form – en udbredt ten­dens blandt teo­retikere og prak­tikere af inter­na­tionale rela­tion­er i 1940 og 50’erne – men med et sær­præget religiøst skær. På den måde fik De Forenede Nation­ers Pagt (som bær­er det tørre navn “Char­ter” på engel­sk) en mere bibel­sk under­tone (i tråd med hvad Woodrow Wil­son havde øns­ket for Pagten for Folke­for­bun­det, som på engel­sk bær­er det religiøst betonede navn “Covenant”): “det er meget mere end en sprog­lig eller mekanisk viden, som jeg omtaler. Det er en dyb forståelse og accept, både intellek­tuelt og åndeligt, af de basale for­mål og høje krav som pagten stiller til os alle.”

For Agh­nides var ret­ningslin­jerne for inter­na­tionale embedsmænd alt­så et moral­sk doku­ment — en efterlysning af det rette åndelige sin­de­lag. På Agh­nides’ foran­led­ning mod­tog alle inter­na­tionale embedsmænd en kopi af hånd­bo­gen ved ansæt­telsen som en lille inter­na­tion­al katek­ismus til at have ved hån­den. Ret­ningslin­jerne for­blev rel­a­tivt uforan­drede indtil 2001 og blev siden grundigt opdaterede i 2013. Det er stadig et vigtigt doku­ment for inter­na­tionale embedsmænd.

At bringe den internationale embedsmand til live

Vi vil aldrig over­give Amerikas suverænitet til et ikke-val­gt, glob­alt bureaukrati, der ikke bliv­er holdt ans­varligt (af befolkningerne, red.),” sagde den amerikanske præsi­dent Don­ald Trump ved FN’s 73ende gen­er­al­for­sam­ling. Der er mange ideer om, hvem den inter­na­tionale embeds­mand er, og hvad han eller hun laver. Men der find­es ingen sam­men­hæn­gende fortælling om, hvornår de opstod på den inter­na­tionale scene, og hvor­dan deres rolle udviklede sig i løbet af det tyvende århun­drede. Det er poten­tielt set farligt, da det slør­er det fak­tum, at det nationale og inter­na­tionale er fænomen­er, der gen­sidigt har påvir­ket hinan­den gen­nem det tyvende århun­drede. Dermed bliv­er det også nem­mere at udbrede og opretholde forestill­inger om at en fjern bureaukratisk magt før­er kamp mod (over­foren­klede forestill­inger om) folke­su­verænitet. Ligeledes er det vigtigt, at man­glen på en sådan fortælling gør os ude af stand til at adressere mange af den inter­na­tionale admin­is­tra­tions reelle og påtræn­gende udfor­dringer og man­gler.

Hvis vi skal kunne forstå vores nuværende glob­ale orden, er det nød­vendigt at tum­le med den inter­na­tionale embeds­man­ds his­toriske og sam­tidi­ge rolle og betyd­ning. Thanas­sis Agh­nides’ liv og arbe­jde udgør en prisme for dette. Vi bør ikke kun forstå den inter­na­tionale embeds­mand som en rent bureaukratisk fig­ur, men også til­føre disse mænd og kvin­der farve og liv. På den måde kan vi under­søge den rige sam­men­vævn­ing af erfaringer, som formede den inter­na­tionale embeds­mand, der dermed ophør­er med at være et ansigt­sløst tand­hjul i et glob­alt bureaukrati, der ikke kan drages til ans­var.

Over­sat af Sig­urd Klint

Haakon A. Ikonomou er lek­tor i his­to­rie ved Køben­havns Uni­ver­sitet og cen­terko­or­di­na­tor for Cen­tre for Mod­ern Euro­pean Stud­ies (CEMES) ved Saxo Insti­tut­tet. Han har tidligere været post­dok­tor ved Karen Gram-Skjoldagers pro­jekt “The Inven­tion of Inter­na­tion­al Bureau­cra­cy” ved Aarhus Uni­ver­sitet. Sam­men har de for nylig redi­geret og udgivet antolo­gien The League of Nations – Per­spec­tives from the Present (Aarhus Uni­ver­sitets­for­lag, 2019).

Scroll til toppen