Thanassis Aghnides og skabelsen af den internationale embedsmand

Den verdensfjerne, overbureaukratiske internationale embedsmand er en velkendt og ofte forhadt figur. Men skal vi forstå den globale verdensorden, må vi have en nuanceret og sammenhængende fortælling om, hvornår de internationale embedsmænd opstod på den internationale scene, og hvordan deres rolle udviklede sig i løbet af det tyvende århundrede. En mand fra de osmanniske landdistrikter, Thanassis Aghnides, står centralt i den fortælling. Ved at følge hans liv og virke afdækker Haakon A. Ikonomou en af Versailles-traktatens mere oversete følger.

FOKUS: ARVEN FRA VERSAILLES Den 28. juni 1919 satte ledere fra Frankrig, Storbritannien og USA såvel som det besejrede Tyskland deres underskrifter på Versailles-traktaten. Det blev den første, og i eftertiden mest kendte, af i alt fem fredsaftaler indgået mellem krigens vindere og tabere i omegnen af Paris i årene efter første verdenskrig. I anledningen af 100-året for Versailles-traktatens underskrivelse bringer Baggrund en fokusserie, der undersøger nogle af de mange håb og idealer, men også nederlag, knuste drømme og skuffede forventninger, der prægede fredsforhandlingerne og deres efterliv – og som stadig præger vores verden i dag.

Et af de mest vidtrækkende nybrud ved fredskonferencen i Paris i 1919 var etableringen af Folkeforbundet, den første permanente mellemstatslige organisation skabt for at fremme internationalt samarbejde og opnå international fred og sikkerhed. Et af Folkeforbundets mest vidtrækkende fornyelser var til gengæld etableringen af et permanent internationalt embedsværk. På trods af selve organisationens endelige fiasko blev modellen bag Folkeforbundet, med en helt igennem international bemanding som var organiseret langs funktionelle snarere end nationale linjer, afgørende for udformningen af efterkrigstidens mange internationale organisationer og dermed vores nuværende omstridte verdensorden.

Selvom han ikke er specielt velkendt, så stod en mand centralt i denne historie: den græske diplomat og internationale embedsmand Thanassis Aghnides. Han blev født i det anatolske højland i Det Osmanniske Rige i 1889 og fik i 1919 arbejde i Folkeforbundets sekretariat. I 1930 fik han den udfordrende stilling som direktør for Folkeforbundets nedrustningskontor og var sekretær ved den uheldsvangre nedrustningskonference, som var den direkte årsag til Nazi-Tysklands udtræden af Folkeforbundet i 1933. I 1939 blev han vice-generalsekretær for den nu ganske medtagne verdensorganisation. Efter en periode som Grækenlands ambassadør i London under Anden Verdenskrig vendte han i efterkrigstiden tilbage til international embedsadministration som formand for FN’s International Civil Service Advisory Board (ICSAB) og var dermed en af hovedarkitekterne bag FN’s administrative normer, en model som efterfølgende inspirerede adskillige andre internationale organisationer.

Med udgangspunkt i Aghnides’ liv og arbejde kan vi fremhæve og diskutere nogle – måske overraskende – aspekter af en lang (og længe forsømt) historie om international administration. Ved at zoome ind på to specifikke episoder opdager vi for det første, at oprettelsen af et internationalt bureaukrati er en gennemført ubureaukratisk procedure. Det var tilfældet i 1919 og igen i 1945. For det andet ser vi, at Folkeforbundets arv er mangefacetteret. Desuden viser Aghnides arbejde med FN’s retningslinjer for embedsmænd (Standards of Conduct) en tydelig forbindelse til hans barndoms opdragelse og kristne verdenssyn, samt hvordan det at være en international embedsmand blev opfattet og artikuleret som en moralsk forpligtigelse og et kald om at tjene en højere sag. Den overordnede pointe er dog, at vi er nødt til at skrive de internationale embedsmænds historier for at nedbryde de alt for udbredte ideer om tilstedeværelsen af et ansigtsløst, kosmopolitisk bureaukrati (om det er i Bruxelles, New York eller Paris), der regerer vores liv, men ikke drages til ansvar.

Uddannelse, netværk og verdenssyn: Aghnides’ vej til Folkeforbundets sekretariat

Aghnides fik sin tidlige uddannelse ved tre forskellige kristne institutioner i Det Osmanniske Rige: en græsk-ortodoks, en fransk-katolsk og en amerikansk-protestantisk. Han lærte fransk og engelsk flydende, foruden matematik, historie og retorik. Og så lærte han ikke mindst at spille musikinstrumenter såsom klaveret – en afgørende adgangsbillet til samfundets øvre lag. Uddannelsen, som han modtog fra de tre institutioner, udgjorde en praktisk introduktion til økumenisk tænkning. Især på American Anatolia College ved Sortehavet lærte de studerende, at de på tværs af kulturer og religioner skulle forene verdens folk og arbejde som guds redskaber for menneskehedens bedring. Der var selvfølgelig intet forudbestemt i Aghnides’ vej, men hans religiøse tro og musikalske interesse forblev vigtige elementer i hans internationalisme indtil hans død.

Aghnides’ udmærkede karakterer gjorde det muligt for ham at læse jura i Konstantinopel. Hans særlige sprogegenskaber og de tætte forbindelser mellem de udenlandske kristne skoler og det diplomatiske korps i Konstantinopel trak imidlertid Aghnides i retning af det britiske og franske udlændinge-miljø, hvor han underviste nyligt ankomne diplomater i tyrkisk og græsk såvel på skrift som i tale. En af disse diplomater var den unge brite Harold Nicolson.

Som så mange andre ortodokse grækere forlod Aghnides Det Osmanniske Rige i 1910’erne for at slå sig ned i Paris. Han genanskaffede sig sin juridiske grad ved Sorbonne, men blev snart rekrutteret af den liberale græske politiker Eleftherios Venizelos, der overbeviste ham om at tjene sit land og slutte sig til den græske udenrigstjeneste. Ved Første Verdenskrigs afslutning forlod Aghnides udenrigstjenesten og tog tilbage til Paris, hvor han søgte nyt arbejde. Her mødte han den nu veletablerede diplomat Harold Nicolson, som arbejdede for den britiske delegation ved fredskonferencen i Paris, og som for nyligt var blevet rekrutteret til Folkeforbundets sekretariat af dets første generalsekretær Sir Eric Drummond. Nicolson skrev derfor til generalsekretæren:

“Jeg ønsker at anbefale dig en ung græker, der, tror jeg, ville blive ekstremt værdifuld at have i det internationale sekretariat (…) Jeg har kendt ham gennem de sidste seks år eftersom han gav mig tyrkisk-lektioner i Konstantinopel (…) Jeg kan garantere, at han er præcis den slags person, du måtte ønske, og jeg mener, at det ville være en stor skam, hvis det ikke lykkedes os at sikre hans tjenesteydelser.”

Og således blev Aghnides rekrutteret til Folkeforbundets sekretariat. Det var afgørende, at han foruden sine sprogegenskaber, juridiske diplomer og sin kortvarige diplomatiske karriere delte det verdenssyn, som Folkeforbundet blev grundlagt på, hvilket var et produkt af det religiøse, diplomatiske og imperiale netværk, der havde bragt ham til Paris i 1919.

Aghnides havde været udstationeret i London som kommunikationschef for den græske ambassade i de sidste år af Første Verdenskrig. Her rapporterede han især om britiske og amerikanske territorialkrav efter en (potentiel) allieret sejr. Med andre ord spillede Aghnides en afgørende rolle i Venizelos’ plan om at sikre allieret støtte bag et ”Storgrækenland”, især på bekostning af Det Osmanniske Rige. Blandt andre ting skrev Aghnides jævnligt til tidsskriftet La Méditerranée Orientale, som blev offentliggjort af en gruppe osmannisk-grækere, der var bosiddende i Paris og London. Her begyndte Aghides at bruge termer som “national selvbestemmelse”, “civilisatorisk ret” og ”minoritetsbeskyttelse”. Han benyttede og orienterede sig bredt i de nye videnskabelige værker om etnicitet, geografi og nationalstaten, og begyndte at iklæde sine argumenter en eksplicit Wilsonsk retorik om en ny international orden af fredelige og liberale nationer. Således var Thanassis Aghnides på trods af sin provinsielle baggrund den perfekte kandidat til det nyligt etablerede Folkeforbundssekretariat.

Hvad fortæller alt dette os så om Folkeforbundssekretariatet og den internationale embedsmand i denne tidlige fase? For det første kan vi bemærke, at den tidlige rekruttering til sekretariatet foregik gennem imperiale og diplomatiske netværk, personlige anbefalinger og relativt subjektive vurderinger af en kandidats kvalifikationer og ikke mindst hans eller hendes internationale sindelag. Folkeforbundet var nødt til at håndtere alle mulige politiske, sociale og økonomiske spørgsmål der ikke kunne vente på, at organisationen fandt sin endelige form i kølvandet på Første Verdenskrig. Derfor skulle generalsekretæren både træffe strategiske valg omhandlende sekretariatets struktur – valg, der havde langtidsvirkende konsekvenser og satte en præcedens for fremtiden – og sørge for at sekretariatet var operationsdygtigt fra den tidligste start. Da han tænkte, at Paris ved afslutningen på fredskonferencen i sommeren 1919 ville huse en hidtil uset pulje af talentfulde mænd og kvinder, drog Drummond fordel af øjeblikket og rekrutterede et lille hold ansatte, som ville komme til at forme institutionen på afgørende vis. Thanassis Aghnides var blandt Drummonds ansættelser.

Disse tidlige ansættelser var ret afgørende, da den første generation af internationale embedsmænd var fåtallig, havde relativt vide beføjelsesrammer til at forme det nye sekretariat og forblev beskæftiget i forholdsvist lang tid. Balancen mellem principielle beslutninger og ad hoc rekrutteringer blev desuden med velberåd hu “bureaukratisk” reproduceret med oprettelsen af FN’s sekretariat i kølvandet på Anden Verdenskrig, da det blev anset som en af Folkeforbundets beskedent succesfulde erfaringer.

Skabelsen af efterkrigstidens bureaukrat

I 1942 blev Aghnides tilbagekaldt fra Folkeforbundssekretariatet til den græske udenrigstjeneste. Først som permanent viceminister for den græske udenrigsminister og dernæst som ambassadør i London. Hans netværk – fra Folkeforbundstiden – var imponerende bredt og dybt, og London var (sammen med Washington og Princeton) stedét at være for enhver, der ønskede at planlægge den internationale efterkrigsorden. Med eksilregeringer og stormagter, samt en uovertruffen pulje af embedsmænd og tekniske eksperter alle samlet på et sted, var det nemt at få fat på de rigtige mennesker og ikke mindst at få ens planer plantet de rigtige steder.

Aghnides mødtes hurtigt med en gruppe indflydelsesrige tidligere Folkeforbundsfunktionærer for at skrive det, der sidenhen blev kendt som London-rapporten. Gruppen blev anført af ingen ringere end den tidligere generalsekretær, Sir Eric Drummond, og adskillige af de andre medlemmer, inklusiv Aghnides, kom senere til at arbejde for De Forenede Nationer.

London-rapporten var en kritisk vurdering af Folkeforbundssekretariatet som et første eksperiment i international administration og gav desuden en række erfaringsbaserede råd for fremtidens internationale organisationer. Da Aghnides efterfølgende blev udpeget som formand for the International Civil Service Advisory Board (ICSAB) i kølvandet på Anden Verdenskrig, trak han eksplicit på rapporten, som han selv havde været med til at skrive. Slutresultatet var en “Report on Standards of Conduct in the International Civil Service (Rapport om retningslinjer i den internationale administration, 1. udg. 1954)”, som gjorde de principper, Drummond havde udstukket i 1919, til hjørnestenen i den nye FN-administration: absolut international loyalitet fra embedsmændene og absolut autonomi i udvælgelses- og ansættelsesproceduren (sammen med et fokus på en bred geografisk distribution).

Et højere formåls kald

For Aghnides var disse principper dog inspirerede af en meget specifik slags internationalisme, som var formet af den religiøse og musikalske dannelse i hans anatolske skoletid. For eksempel var hans syn på internationalt samarbejde bogstavelig talt koblet til idéen om musikalsk harmoni. ”Det menneskelige samfund er som et rigt musikalsk kontrapunkt”, skrev han i The Manchester Guardian i 1943, ”hver stemme er afgørende for den overordnede effekt (…) Dette giver mening og bredde til hele værket”. Internationalt samarbejde handlede om at skabe et harmonisk hele, som var større end dens enkelte komponenter. I tråd dermed udtalte Aghnides, da han for første gang præsenterede sine tanker om rapporten til the International Civil Servant Association, at dokumentets formål var at “give organisationen dens moralske klang (min kursivering)”. Han fortsatte:

“vi må forstå og anerkende et af forholdene ved det moderne liv – interdependens. Vi er ikke længere på den nationale scene; derimod er menneskeheden blevet en stor menneskefamilie. På trods af 60 medlemsstaters forskelligartede traditioner og baggrunde, som gør det uundgåeligt, at vi bringer forskellige livsanskuelser til nationernes ophav, stræber vi efter at tale det samme sprog, at bygge en fælles tradition.”

Aghnides’ økumeniske tænkning tog en kosmopolitisk form – en udbredt tendens blandt teoretikere og praktikere af internationale relationer i 1940 og 50’erne – men med et særpræget religiøst skær. På den måde fik De Forenede Nationers Pagt (som bærer det tørre navn “Charter” på engelsk) en mere bibelsk undertone (i tråd med hvad Woodrow Wilson havde ønsket for Pagten for Folkeforbundet, som på engelsk bærer det religiøst betonede navn “Covenant”): “det er meget mere end en sproglig eller mekanisk viden, som jeg omtaler. Det er en dyb forståelse og accept, både intellektuelt og åndeligt, af de basale formål og høje krav som pagten stiller til os alle.”

For Aghnides var retningslinjerne for internationale embedsmænd altså et moralsk dokument – en efterlysning af det rette åndelige sindelag. På Aghnides’ foranledning modtog alle internationale embedsmænd en kopi af håndbogen ved ansættelsen som en lille international katekismus til at have ved hånden. Retningslinjerne forblev relativt uforandrede indtil 2001 og blev siden grundigt opdaterede i 2013. Det er stadig et vigtigt dokument for internationale embedsmænd.

At bringe den internationale embedsmand til live

“Vi vil aldrig overgive Amerikas suverænitet til et ikke-valgt, globalt bureaukrati, der ikke bliver holdt ansvarligt (af befolkningerne, red.),” sagde den amerikanske præsident Donald Trump ved FN’s 73ende generalforsamling. Der er mange ideer om, hvem den internationale embedsmand er, og hvad han eller hun laver. Men der findes ingen sammenhængende fortælling om, hvornår de opstod på den internationale scene, og hvordan deres rolle udviklede sig i løbet af det tyvende århundrede. Det er potentielt set farligt, da det slører det faktum, at det nationale og internationale er fænomener, der gensidigt har påvirket hinanden gennem det tyvende århundrede. Dermed bliver det også nemmere at udbrede og opretholde forestillinger om at en fjern bureaukratisk magt fører kamp mod (overforenklede forestillinger om) folkesuverænitet. Ligeledes er det vigtigt, at manglen på en sådan fortælling gør os ude af stand til at adressere mange af den internationale administrations reelle og påtrængende udfordringer og mangler.

Hvis vi skal kunne forstå vores nuværende globale orden, er det nødvendigt at tumle med den internationale embedsmands historiske og samtidige rolle og betydning. Thanassis Aghnides’ liv og arbejde udgør en prisme for dette. Vi bør ikke kun forstå den internationale embedsmand som en rent bureaukratisk figur, men også tilføre disse mænd og kvinder farve og liv. På den måde kan vi undersøge den rige sammenvævning af erfaringer, som formede den internationale embedsmand, der dermed ophører med at være et ansigtsløst tandhjul i et globalt bureaukrati, der ikke kan drages til ansvar.

Oversat af Sigurd Klint

Haakon A. Ikonomou er lektor i historie ved Københavns Universitet og centerkoordinator for Centre for Modern European Studies (CEMES) ved Saxo Instituttet. Han har tidligere været postdoktor ved Karen Gram-Skjoldagers projekt “The Invention of International Bureaucracy” ved Aarhus Universitet. Sammen har de for nylig redigeret og udgivet antologien The League of Nations – Perspectives from the Present (Aarhus Universitetsforlag, 2019).