Prognosens virkelighed

I sommers regnede regeringen med at 2012 skulle blive året, hvor økonomien endelig voksede. Det skete ikke, og Margrethe Vestager måtte erkende et fejlskøn. Økonomiske prognoser nedjusteres, opjusteres og erstattes hele tiden af nyere, opdaterede prognoser. I økonomipolitik har man altid blikket rettet mod en forestillet fremtid. Det har man, fordi den politiske diskurs altid indeholder et påtrængende behov for handling. Handlinger som vurderes ud fra deres forventede fremtidige konsekvenser. Det får os ofte til at glemme, at konsekvenserne ikke er uformidlet virkelighed, men indlejret i forestillingens konstruerede virkelighedsscenarier. Scenarier, der aldrig undslipper sig politisering.

For nylig blev regeringen kritiseret, fordi økonomi- og indenrigsminister Margrethe Vestager i sommeren 2012 hævdede, at Danmark skulle fejre indgangen til 2013 med en vækstprocent på 0,9 %. Hendes forklaring var, at en ansvarlig og stabiliserende økonomisk politik fra skiftende regeringer havde givet råderum til en økonomisk kickstart. Uheldigvis måtte hun i midten af december nedjustere den kun få måneder gamle prognose til – 0,4 %. Røde tal overtog de sorte, og tørt måtte hun konstatere, at 2012 ikke blev det år, hun havde troet på. Eksemplet står ikke alene. For også Danmarks statsunderskud i det offentlige budget er i flere år blevet forventet langt større end man mod slutningen af året kunne konstatere, at det var. Forhenværende finansminister Claus Hjort Frederiksen bebudede allerede i 2009, at statsunderskuddet i 2010 og flere år frem ville overstige EU’s krav om højst tre procents underskud, på det givne tidspunkt 53 milliarder kroner. Finansministeriet skønnede også i februar 2010, at når året var omme ville underskuddet løbe op i 94,4 milliarder kroner, hvilket svarede til 5,4 procent af BNP. Det forventede statsunderskud gav anledning til en række reformer, f.eks. Genopretningsaftalen, som inkluderede offentlige besparelser, herunder dagpengeordningen. Dens primære formål var at bringe underskuddet ned under tre procent. Reformen blev iværksat på grund af pres fra EU, men baserede sig i sidste ende på forkerte estimater. For da Danmarks Statistik fremlagde statsregnskabet for 2010, viste det, at statsunderskuddet, blandt andet på grund af betydeligt flere indtægter fra pensionsafkastskatten, kun var på 2,7 procent. EU’s krav var dermed ikke overtrådt.

Historien gentog sig året efter, hvor Finansministeriet igen ventede et statsunderskud på fire procent. Ved regeringsskiftet overtog SRSF, trods et kasseeftersyn, forventningerne om statsunderskuddet samt VK-regeringens prognose af økonomien for 2011. Men da året var omme, kunne Danmarks Statistik igen konstatere, at underskuddet på 1,9 procent endnu en gang ikke overskred EU’s krav. Et statsunderskud er dårligt uanset om det overskrider tre procent. Men det er klart, at udsigten til fem procents underskud muliggør radikalt anderledes politik end udsigten til en procent. For en forventet bevægelse mod større underskud kalder på forbedrende forandring. Hvilken forbedring, der skal iværksættes, afhænger altså af, hvilken fremtid man tror på.

Videns trosartikel

Handlinger er nemlig bestemt af, hvad det er muligt at legitimere. Hvad henviser vi til, når vi skal retfærdiggøre en bestemt handling? En højesteretsdommers dom legitimeres i forhold til loven, mens embedsmænd adlyder en administrativ, bureaukratisk logik. Biologens konklusioner henter sit belæg i naturvidenskaben, mens præsten refererer tilbage til bibeltolkningen. Men hvad gælder for politikken?

Politikere er folkevalgte repræsentanter med formål at varetage fællesskabets interesser. Handlingskompetencen gør dem politisk ansvarlige over for vælgerne. Det ansvar er, hvad der afføder legitimeringsbehovet. En begrundelse for hvilken politik man fører. Loven indrammer politikkens faste legalitetsgrænser. Mere flydende indrammer normer, videnskab, etik og traditioner politikkens legitimitetsgrænser. Nogle ting, der bliver sagt, er bare mere legitime end andre. En reference til religionen bør ideelt set ikke legitimere handlinger i en sekulær diskurs. Forestillingen er, at religionen bygger på en sandhedsdoktrin, som ikke altid kan begrundes (natur)videnskabeligt. Religionen bygger nemlig i sidste ende på tro. Over for troen, leverer videnskaben derimod fakta. Ting som vi ved. Videnskaben sammensætter stilladset til den objektive virkelighed. Med troen tilfører vi virkeligheden vores subjektive mening. Vi skræmmes af politiske aktører, der handler ud fra referencer til religionen. En beslutning på fællesskabets vegne bør derfor så vidt muligt tage udgangspunkt i den mest objektive virkelighedsforståelse. En videnskabelig erkendelse kan hentes direkte fra videnskaben og ind i en politisk diskurs for at understøtte begrundelsen. Ind imellem er den videnskabelige i sig selv faktisk en begrundelse. Men kan distinktionen skæres så skarpt? Det kan den selvfølgelig ikke. Ethvert videnskabeligt faktums forklaringskraft og sandhedsværdi overskrider aldrig helt dets ideologiske, kulturelle, historiske og sociale betingelser. Det er et fundamentalt vilkår. Men det ville være meningsløst, omstændeligt og irriterende altid at skulle eksplicitere dette forhold. Nogle uomtvistelige videnskabelige erfaringer behøver ikke kritiseres. Andre gange behøver de. Politikere fremhæver ikke altid legitimationens aksiomatiske grundlag. Selvom den ind imellem trænger til det.

Distinktionen tro og viden kan derfor ikke skelnes sort på hvidt, som det gøres her, men det interessante er, at troen kan forklæde sig som viden. For ret beset ved vi ikke en brik om fremtiden. Det her er så banalt, at man ind imellem overser det. Vi kan finde fortidige og nutidige tendenser og danne os billeder af plausible fremtidige forhold. Vi kan – med udgangspunkt i natur-, økonomi-, politisk- og socialhistoriske erfaringer – antage identiske overlap mellem fortid og fremtid. Men fremtiden er kendetegnet ved åbenhed og uforudsigelighed. Handlinger, hvis legitimitet afgøres af deres mulige konsekvenser, kan derfor aldrig fuldt ud basere sig på viden. Rationalet indeholder altid elementer af tro eller skøn. Ikke tro som religiøs tro, men tro som forventning (eller forhåbning).

Kan man forudsige?

Tid eksisterer således som et grundlæggende omdrejningspunkt for en handlings legitimitet. Blikket vendes bagud, når Anders Fogh henviser til dansk politik under besættelsen for at legitimere dansk deltagelse i Irak. Her vækkes et centralt historiepolitisk spørgsmål: hvem har ret til at udlægge fortiden? Blikket vendes ud i samtiden, når den kulturelle fællesnævner danskheden synes så synlig, at afvigere skal oplæres i den. Så hvem definerer nutiden? Blikket vendes fremad, når forventningen om kommende trusler understreger påtrængende behov for nutidig handling. Her kunne man spørge: hvem har ret til at udlægge fremtiden?

Modsat fortiden har ingen endnu oplevet fremtiden. Dog opfattes nogle som kyndigere til at definere fremtiden end andre. Mayaernes fremtidsdystopi om jordens undergang den 21. december fik en obligatorisk gruppe camouflageklædte rednecks til at gemme sig i kældre med uforholdsmæssigt store mængder dåsemad, patroner og gasmasker. Men de fleste tog det ikke rigtig alvorligt og kunne i lænestolen blot konstatere, at undergangsvisionen mestendels fremprovokerede utallige ‘sjove’ Facebookopdateringer på dagen. Men da meterologerne forudså orkanen Sandy søgte tusindvis af New Yorkere med god grund i ly vestpå.

Videnskaber tilbyder fremtidshorisonter, et indblik i en mulig fremtid. Prognosens realiserbarhed afhænger af hvilken videnskab, der producerer den. Et ventet regnskyl tilhører naturen og naturvidenskaben, men en udsigt til konjunktursvingninger tilhører samfundet og samfundsvidenskaben. Det interessante er den korte distance, der i den politiske legitimering findes mellem forventning og handling. Når uhyre komplekse samfundsanliggender reduceres til konkrete, politiske handlingsmuligheder. Det forekommer overalt i forskellige ressortområder. På ældreområdet, hvor forventningen om mindre befolkningstilvækst kalder på omorganiseringen af efterlønsordningen eller i miljøpolitik, hvor udsigten til menneskeskabt, global opvarmning understreger behovet for CO2-neutrale højhuse. Det samme sker inden for økonomisk politik. Der hentes altså belæg fra forskellige videnskaber i den politiske legitimeringsproces. Med udgangspunkt i erfaringer fra et nationaløkonomisk system og historie oversættes tidligere, nuværende og forventede fremtidige erfaringer til et kvantificerbart fremtidsbillede, som antyder, hvordan Danmarks økonomiske fremtid kan se ud. Det er med andre ord ikke blot et skud i tågen, men et styringsredskab, som man økonomipolitisk orienterer sig efter. En forventning om fremtidig lavkonjunktur kan understøtte økonomiske reformer nu og her.

Et matchende vilkår

Finans- og gældskrisens indtog har resulteret i prognosers stigende usikkerhed og fremkaldt øget mediebevågenhed. Prognoser kritiseres for manglende eksakthed, prognosemagerne kritiseres for at være ideologiske og økonomividenskaben sables ned fra højre og venstre for at basere sig på fejlagtige, reduktionistiske aksiomer. Men selvom økonomer muligvis hævder, at antagelsen om homo economicus giver den bedst mulige forklaringsmetode, opfattes det ikke nødvendigvis som en almenmenneskelig psykologisk sandhed. Måske skal kritikken rettes mod brugerne af videnskaben. Dem som kun bruger fremskrivningen foreskrivende; som ser en lige linje mellem teori og praksis. Dem som afviser kritikken med pragmatikerkortet: nogen skal jo gøre noget. Men det er jo rigtigt. Nogen skal gøre noget. Det, vi gør, er ikke så mærkeligt. For det matcher et menneskeligt vilkår, hvor vi, helt ned i private, konkrete, moralske situationer, handler ud fra forestillede fremtidsscenarier. Prognosen er nødvendig for proaktiv, politisk forandring, men rummer risikoen for fejltagelser. Et nødvendigt onde, som gør, at den indimellem tager fejl, men alligevel virker legitimerende for politisk praksis. Diskussionen kræver en blikforskydning. At man bruger prognoser skal i højere grad opfattes som et vilkår end et problem. Men et vilkår, der ikke altid er problemfrit.

Politikkens behov for ikke-ideologisk rådgivning

Indskrevet i Finanslovens retningslinjer er derfor forventningen om den nationaløkonomiske fremtid. Prognosen dannes på baggrund af systematisk observation af historiske og nutidige økonomiske strukturer. Den økonomiske tilstand diagnosticeres med henblik på at forudse udviklingen.  Men prognosens beregninger baseres på utallige komplekse forhold. Forhold som i sidste ende opretholdes og udgøres af mennesker kendetegnet ved uforudsigelighed. Politikerens navigation, i en så dynamisk horisont, kræver derfor omfattende analyser. Staten har derfor interne og eksterne vurderingsinstanser. Udover det ‘uafhængige’ Økonomiske Råd har Finansministeriet en afgørende politisk rolle, som overordnet forvalter af statens udgifter. Det leverer økonomiske fremskrivninger, som klarlægger og synliggør “konsekvenserne ved de opstillede [politiske] initiativer, og [forbedrer] dermed … beslutningsgrundlaget”. De omfattende rapporter danner baggrund for omfattende økonomipolitiske reformer. Prognoserne er ikke facitlister, der skal erstatte politiske beslutninger, men indgår som en del af den politiske magts beslutningsgrundlag. Et orienteringsgrundlag. De politiske beslutninger træffes i en flydende balance mellem politiske værdier, økonomiske prognoser, juridiske budgetrestriktioner og etiske overvejelser. Denne institutionelle opbygning afspejler førnævnte pointe: Politikken har behov for videnskabelig rådgivning, der står hinsides politisk-ideologiske konflikter.

Historien om statsunderskuddet og vækstprognoserne illustrerer, hvordan prognosen ind imellem tager fejl. Fejltagelsen til trods har prognosen, i det øjeblik den bruges, en legitimerende effekt på politikerens argument. Det interessante er derfor ikke det faktiske, men hvordan forventningerne til det faktiske bruges.

Fremskrivningerne foreskriver

Den anvendes som et økonomisk fremtidsscenarium, hvis udviklingen fortsætter med den nuværende økonomisk struktur. Den orienterer om mulige fremtidsscenarier. Men i den politiske diskurs flyttes synsvinklen. Vi står ikke i nutiden med flere fremtider foran os, men politikeren ser på nutiden fra prognosens fremtid og siger, at vi ender her, hvis vi (ikke) gør det her. Diskursivt reduceres en kompleks samfundsproblematik til at have en eller få nødvendige handlingsmuligheder. Det kvantificerbare fremtidsbillede giver handlingsrationaler i nutiden. Bjarne Corydon og Helle Thorning må overbevise offentligheden om, at de handler økonomisk-strategisk på landets vegne. Folk må forstå, at der ikke kan “tages chancer på den økonomiske politik”. Fremtidsbilledet fremsættes som faktum. Den politiske dagsorden indrammes af økonomien, når Thorning i en artikel i Fyens Stiftstidende d. 14/3 2012 siger, at “når pengene er små, er vi nødt til at tage en prioriteringsdiskussion”. Det er en diskursiv strategi ikke at betvivle prognosen, men flytte den ideologiske diskussion ind i prognosens virkelighed. Prioriteringen af det politisk mulige skal finde sted inden for den sejrende fremtidshorisont. Når vi har viden om fremtiden, kan vi tage prioriteringsdiskussionen. Her kan vi finde et kompromis mellem de forskellige ideologiske designs, vi tror på. Men den lige så reelle ideologiske konflikt om, hvilken fremtid vi overhovedet skal tro på, er lukket inden den starter. Stilladset er bygget på forhånd af vismændene, af videnskaben. De ved. Politikerne må tage udgangspunkt i den fremtid, de efterlades med.

Økonomiens beskrivelser bruges foreskrivende. Politik bliver derfor i højere grad et spørgsmål om nødvendig administration af ressourcer indenfor en accepteret virkelighed end en definitionskamp mellem flere divergerende ideologiske forståelsesrammer. Synsvinklens forflyttelse får os til at glemme prognosens potentielle politisering. Økonomividenskabens selvforståelse som deskriptiv og værdiløs, koloniseres og inddrages i politikken. Ikke-kvantificerbare fremtider afvises som bløde værdier ved siden af økonomiens benhårde fakta. Den negative prognose indvirker på argumentet, ikke blot som en virkelighedsdefinition blandt andre, men et reelt fremtidsscenarie, hvis vi ikke gør noget nu. Vi må gøre noget, ellers står det skidt til – og ikke: kan fremtiden se anderledes ud?

Når kritikken hagler ind over de nødvendige velfærdsbesparelser med formål at bringe statsunderskuddet ned, kan Thorning i samme artikel fra Fyens Stiftstidende svare: ”når nogen synes, at det går hårdt for sig, så er det for at bevare et solidarisk samfund”. Reformer laves nu for at sikre velfærdsstaten på lang sigt. Hvordan kan et så filosofisk tungt begreb som solidaritet så let knyttes an til en bestemt politik? Ingen har patent på solidaritet, lighed og ansvarlighed, men alle vil besidde dem. For begreber er ord, hvis indhold der er kamp om. En stol er en stol, græs er græs, men ansvarlighed findes der direkte modsatrettede definitioner på. Spørgsmålet er, om ansvarligheden er at være mest ansvarlig inden for prognosens stillede virkelighed? Ligger ansvaret i virkeligheden i ikke kun at lade prognosen definere vores virkelighed? Den virkelighed, hvor bestemte politiske handlinger er nødvendige. I den virkelighed overlades det politiske ansvar til videnskabens sandfærdighed, som i selve legitimeringen ikke ekspliciteres. Legitimiteten er næsten ikke til diskussion. Prognosen giver et påtrængende behov for at gøre noget nu, ikke fifle med EU-henstillingen og solidarisk prioritere blandt foreliggende muligheder. Det bekræfter blot tesen om, at prognosen bliver politikerens politiske måde at bruge økonomien som en objektiv virkelighedsbeskrivelse, der i diskursen unddrager sig ethvert spørgsmål om politisering. For prognosen får økonomipolitik til at handle om at gøre nutiden til den rigtige fortid for den forventede fremtid.

Det her er altså ikke en kritik af økonomi, men af brugen af økonomien. Når fremtidsforventningen koloniserer vores bevidsthed og reducerer en række økonomipolitiske valgmuligheder til ét nødvendigt, konkret tiltag, som knæsætter alle andre alternativer. Det er en politisk strategi, når fremtidsbilledet, altså det vi vælger at tro på, fremsættes som viden.

Jonas Krogh Madsen er Ph.D-studerende ved Roskilde Universitetscenter (RUC)