Dansk korruption

Danmark er i dag et af verdens absolut mindst korrupte lande. Et forhold, som de fleste danskere nok ikke er bevidste om. Netop korruptionshistorien har dog haft afgørende betydning for udviklingen af den danske samfundsmodel og etableringen af grundlaget for velfærdsstaten gennem de seneste århundreder. Postdoc ved Institut for Kultur og samfund, Mette Frisk Jensen, der er aktuel med bogen Korruption og embedsetik, fortæller her den danske korruptions- og antikorruptionshistorie.

På glob­alt plan udgør kor­rup­tion et meget alvorligt prob­lem, og doku­men­ta­tio­nen for dens skadelige økonomiske og sociale virkninger er omfat­tende. Det er enorme sum­mer, der årligt føres ude­nom de offi­cielle kanaler, når poli­ti­et eller dom­sto­lene lad­er sig bestikke mod til gengæld at lade for­bry­deren slippe fri; når embedsmænd i for­valt­nin­gen mod­tager bestikkelse for at udst­ede tilladelser, der ellers ikke føl­ger lov­givnin­gen; når myn­dighed­erne und­lad­er at under­søge bestemte per­son­ers indtægts- og skat­te­forhold, eller poli­tikere og poli­tiske parti­er mod­tager betal­ing fra indus­trien mod til gengæld at ville arbe­jde for ved­tagelsen af lov­givn­ing, der vil være særligt forde­lagtig for bestemte virk­somhed­er. På ver­den­s­plan find­es kor­rup­tion også ofte i sund­hedsvæsenet, ved staters afgivelse af ordre til eksem­pelvis våben- og byggein­dus­trien, ved men­neskesmugling eller i forbindelse med han­del med råstof­fer.

Denne type han­dlinger er ikke blot hæm­mende for økonomisk udvikling og befolkningernes velfærd, men også vold­somt under­gravende for retsstater­ne samt befolknin­gens tillid til de offentlige insti­tu­tion­er. Alligev­el er det hverdag for omkring 85 % af ver­dens befolkn­ing. Det lave kor­rup­tion­sniveau i Dan­mark og de skan­di­naviske lande i øvrigt er så at sige en und­tagelse på ver­den­s­plan. Spørgsmålet er, hvor­dan er vi nået der­til? Sit­u­a­tio­nen har nem­lig ikke altid været sådan.

Kassemangel-epidemi

I beg­y­n­delsen af 1800-tal­let var der eksem­pelvis et stort antal sager, hvor embedsmænd på alle niveauer i det stat­slige hier­ar­ki blev dømt for forskel­lige for­mer for kor­rupte for­bry­delser. I dag defineres kor­rup­tion ofte som mis­brug af betroet magt til pri­vat vin­d­ing, og omfat­ter dermed en række for­bry­delser som bestikkelse, bedrageri, under­slæb og nepo­tisme. De kor­rupte kon­gelige embedsmænd havde for langt hov­ed­partens ved­k­om­mende taget af de embed­skass­er, de var sat til at bestyre. Særligt i årene mellem 1810 og 1830 gik det så galt, at man i samti­den talte om en egentlig ”Kasse­man­gel-epi­de­mi”. Til trods for, at det faldt sam­men med en økonomisk krise, hvor embedsmæn­denes gager i vidt omfang blev udhulet af en galop­erende infla­tion, blev der ikke set igen­nem fin­grene med for­bry­delserne. De kon­geligt udnævnte embedsmænd blev tvær­ti­mod stil­let til reg­n­skab og dømt til at miste embed­erne og fængslet på livstid.

Herved blev der — i et hidtil uset omfang — sat fokus på prob­lematikken omkring embedsmæn­denes kor­rup­tion. Dette styrkede sam­tidig grund­laget for en embed­setik og admin­is­tra­tiv prak­sis i den danske for­valt­ning, der ikke bet­jente sig af disse — for stat­en — så fordærvelige metoder.

Blandt de mange sager, der blev opdaget i årene efter den danske stat gik ban­kerot i 1813, var til­fælde fra stort set hele lan­det. Eksem­pelvis blev boghold­er og fuld­mægtig ved Køben­havns Over­formyn­deri, Carsten Lud­vig Schiødt, i 1816 ind­stævnet for en kom­mis­sions­dom­stol og efter­føl­gende dømt for et bedrageri for mindst 100.000 rigs­bankdaler. I 1818 blev herreds­foged og skriv­er i Lejre Lud­vig Hol­berg Schwartzen dømt for kasse­man­gel og fængslet på livstid. Samme år blev fuld­mægtig ved Fred­eriks­borg amt Math­ias Schwindt sus­penderet på grund af en kasse­man­gel, og selveste amt­man­den i Ran­ders amt, Peter Sev­erin Fønss, blev sus­penderet efter opdagelsen af under­skud­det i hans kasse. Han blev efter­føl­gende dømt for for­bry­delsen ved Landsover­ret­ten i Viborg i 1822, men døde inden sagen kom for Højesteret to år senere. I 1819 blev kan­cel­lisekretær Knud Got­tfred Groth dømt for mod­tagelse af skænk og gave, og det føl­gende år blev borgmester og byfoged i Kold­ing Chris­t­ian Ditlev West­er­gaard sus­penderet og efter­føl­gende fradømt embe­det for en kasse­man­gel. I 1820 blev også stiftamt- og amt­man­den ved lan­dets mest promi­nente amt­mand­sem­be­de i Køben­havns amt og Sjæl­lands stift, Christo­pher Schöller Büllov, dømt for en kasse­man­gel på 23.000 rbd.

Kort tid senere blev stiftamt­man­den i Ribe, Hans Koe­foed, afs­løret med en gedi­gen kasse­man­gel på 37.000 rigs­bankdaler svarende til knap tyve gange hans egen årlige gage. Efter at Koe­foeds under­skud i embed­skassen var blevet opdaget, blev han i første omgang sus­penderet fra sin still­ing, mens sagen blev under­søgt af en særligt ned­sat kom­mis­sion. Stiftamt­man­den fork­larede her, at han ved sin tiltrædelse i embe­det i 1811 havde været en vel­havende mand, men at lan­dets økonomiske krise, infla­tio­nen samt et drastisk fald i pris­erne på jord og ejen­domme havde ført til et så heftigt ind­hug i hans for­mue, at han havde set sig nød­saget til at låne af de offentlige kass­er, han bestyrede som stiftamt­mand. Sit­u­a­tio­nen var sådan, at embedsmæn­dene havde lov til at låne af kassen, så længe de blot kunne tilbage­be­tale belø­bet, når reg­n­sk­a­bet skulle rev­ideres. Den prak­sis viste sig blot at være svær for embedsmæn­dene at admin­istrere — særligt i årene med økonomisk krise. Hans Koe­foed blev efter­føl­gende dømt til at miste sit embe­de samt tilbage­be­tale belø­bet, hvilket han dog ikke for­måede. Sagen blev der­for ind­stævnet for Højesteret, men Stiftamt­man­den døde inden sagen nåede så langt.

Igen i 1820 blev en af lan­dets øver­ste embedsmænd i finans­for­valt­nin­gen taget i det, der for­mentlig er dan­mark­shis­to­riens største bedrageri ved svin­del med midler fra et offentligt embe­de. Chris­t­ian Birch var blandt andet finans­de­put­eret og havde som finanssekretær ans­varet for udst­edelse af lan­dets stat­soblig­a­tion­er. I 1802 havde han taget en pul­je oblig­a­tion­er til side, som han i de føl­gende 18 år pantsat­te og selv inkasserede renterne for. Han blev i år 1820 dømt for et bedrageri på 1.219.800 rbd. svarende til omkring 660 gange hans egen årlige gage eller statens udgifter til hele den sam­lede civile cen­tral­ad­min­is­tra­tion i år 1820. Det var et svim­lende stort bedrageri, og Birch endte i fængslet på Kastel­let i Køben­havn, hvor han sad til sin død i 1829.

En kritik af embedsmændene var en kritik af kongen

De mange kor­rup­tion­ssager, inden­for en så rel­a­tivt kort årrække, kom til at syn­lig­gøre man­glerne i for­valt­nin­gen. Som eksem­pelvis embedsmæn­denes mulighed for at sam­men­blande deres pri­vate og offentlige midler, samt man­glen på ordnede ind­kom­st­forhold. I beg­y­n­delsen af 1800-tal­let var Dan­mark fort­sat et enevældigt monar­ki, som det havde været det siden 1660. På dette tid­punkt sad den danske konge Fred­erik VI. (1808 – 1839) dog ikke for sikkert i sadlen som enevældig monark. Lan­det var præget af økonomisk krise og efter­døn­ningerne af det enorme ter­ri­to­rielle og ressourcemæs­sige tab for den danske stat i form af afståelsen af Norge i 1814, som afs­lut­ning på den danske delt­agelse i Napoleonkri­gene. Alt i alt et hårdt slag for kongemagten.

I en række europæiske lande bølgede rev­o­lu­tion­erne, og den danske befolkn­ing var naturligvis bev­id­ste om den lib­erale for­fat­ning, som Norge fik i 1814. Faren for en rev­o­lu­tion lurede bestemt også i Dan­mark. Kon­gen havde det direk­te ans­var for embedsmæn­dene, og en kri­tik af en kor­rupt for­valt­ning var indi­rek­te en kri­tik af kon­gen. En kri­tik, der naturligvis var uforenelig med den enevældige styre­form. Kon­gen og hans nærmeste råd­gi­vere var der­for nødt til at han­dle res­o­lut i forhold til embedsmæn­denes bedragerier i forsøget på at sikre monarkens posi­tion.

I det overordnede kor­rup­tion­shis­torisk per­spek­tiv lykkedes manøvren. Fred­erik VI. for­blev som bek­endt på tro­nen til sin død i 1839, og den enevældige styre­form bestod frem til Grundloven 5. juni 1849. Embedsmæn­denes kor­rup­tion fik derved ikke på helt afgørende vis lov til at under­minere befolknin­gens tillid til stat­en og for­valt­nin­gen, idet embedsmæn­dene jo blev stil­let til reg­n­skab for deres han­dlinger. Den lange række kor­rup­tion­ssager blev ful­gt op af en øget grad af kon­trol fra cen­tral­ad­min­is­tra­tio­nens side, så risikoen for at embedsmæn­dene ude omkring i lan­det med rod i reg­n­sk­aberne eller deres for­valt­ning­sprak­sis blev opdaget, sam­let set blev forøget betragteligt. Fra 1840 blev embedsmæn­denes mulighed for — i pri­vat regi — at låne af de offentlige midler de admin­istr­erede fjer­net. En ny straf­felov bidrog sam­tidig til at præ­cis­ere og skærpe grænserne i forhold til embedsmæn­denes for­valt­ning, og de føl­gende årti­er blev også vilkårene for embedsmæn­denes løn­ninger og pen­sion­er forbedret. Sam­let set faldt antallet af sager, hvor embedsmænd blev taget med fin­grene nede i de offentlige kass­er fra slut­nin­gen af 1820’erne jævnt frem til ca. 1860, hvorefter det er for­blevet på et lavt nogen­lunde sta­bilt niveau. Lidt sat på spid­sen vil det sige, at den bureaukratiske kor­rup­tion i den danske for­valt­ning blev bragt ned på et lavt niveau allerede for ca. 150 år siden, hvilket vi for­mentlig for en god dels ved­k­om­mende kan takke den res­o­lutte ind­sats under den sene enevælde for.

Korruptionsbekæmpelse efter 1660

En række andre kor­rup­tions­bekæm­pende foranstalt­ninger var dog allerede etableret inden puklen af sager blandt embedsmæn­dene kom i årene mellem 1810 og 1830. Et af de markante træk ved kor­rup­tio­nen i beg­y­n­delsen af 1800-tal­let var, at det i altoverve­jende grad var under­slæb i form af kasse­man­gel­sager frem for den mere klas­siske form for kor­rup­tion som bestikkelse, der kan være svære at komme til livs. Dan­mark fik i 1660 den mest suveræne form for abso­lutisme i hele Europa, hvor monarken alene var tildelt al magt og myn­dighed. Netop de bev­id­ste forsøg på at opbygge et regel­ret stat­sap­pa­rat efter enevældens ind­førelse kan meget vel have haft en betyd­ning for at bru­gen af bestikkelse tilsyneladende ikke kom til at gen­nem­syret den admin­is­tra­tive prak­sis i den stat­slige for­valt­ning på læn­gere sigt.

I årene efter 1660 blev der grad­vist opbygget et stærkt cen­tralis­eret embed­shier­ar­ki, der efter­føl­gende blev gen­stand for en øget pro­fes­sion­alis­er­ing. De begun­stigelser som ade­len tidligere havde haft i forhold til de stat­slige embed­er blev fjer­net, og der blev i sti­gende grad lagt vægt på embedsmæn­denes faglige kval­i­fika­tion­er som for­val­tere af kon­gens magt. De første enevældige konger var i høj grad opmærk­somme på at undgå kongemagtens tidligere afhængighed af ade­len og på at få etableret et korps af loyale for­val­tere, der ikke udgjorde en trussel mod kon­gens magt­po­si­tion. Til det for­mål rekrut­terede de bev­idst embedsmænd af borg­erlig oprindelse, der ikke som ade­len havde ret­tighed­er i kraft af slægt­skab og råderum via fam­i­liens for­mue, men var mere afhængige af embe­det i økonomisk for­stand.

Ved tiltrædelsen i embe­det skulle der højtideligt aflægges ed til monarken, hvor embedsmæn­dene blandt andet skulle sværge troskab og loy­alitet til kon­gen. Herved forsøgte styret bev­idst at etablere et særligt forplig­tende loy­alitets- og trosk­ab­s­bånd mellem de kon­gelige tjenere, som embedsmæn­dene kaldtes, og den enevældige monark af Guds nåde. Den tidlige enevælde forsøgte sam­tidig at give de edsvorne kon­gelige embedsmænd sta­tus og anseelse i sam­fun­det via en såkaldt rang­forord­ning fra 1671. Herved blev det muligt for kongerne at anerk­ende embedsmæn­dene for loy­al og plig­top­fyldende tjen­este med tildelin­gen af ære­fulde rangti­tler som f.eks. kon­fer­en­sråd, kam­mer­råd, etat­sråd eller justit­sråd. Derved kom de til at indgå i lan­dets offi­cielle ran­gor­den, hvilket bidrog til at styrke embeds­standens pres­tige og sociale posi­tion i sam­fun­det og gøre embe­det yderligere attrak­tivt. Det stad­fæst­ede desu­den et prin­cip om, at embe­de og rang blev tildelt i nåde fra kon­gen og ikke alene i kraft af fød­sel.

Både edsaflæggelsen og embedsmæn­denes ind­plac­er­ing i lan­dets for­malis­erede ran­gor­den var givetvis et væsentligt træk i den tidlige enevældes forsøg på at skabe en loy­al og derved uko­r­rupt embedsstab, hvor embedsmæn­dene til gengæld for social sta­tus lev­erede en plig­top­fyldende ind­sats i den kon­gelige tjen­este.

Den juridiske embedsstand

Fra 1736 blev det desu­den muligt at opnå en juridisk embed­sek­samen ved Køben­havns Uni­ver­sitet. De juridiske kan­di­dater besat­te efter­føl­gende grad­vist embed­erne i admin­is­tra­tio­nen og bidrog på den vis til en øget pro­fes­sion­alis­er­ing af embeds­standen samt en forbedring af grund­laget for etab­lerin­gen af retsstat­slige prin­cip­per. Kravet om for­val­ternes kend­skab til lan­dets lov­givn­ing blev styr­ket, men reelt var det først fra beg­y­n­delsen af 1800-tal­let, at hov­ed­parten af embed­erne i admin­is­tra­tio­nen var besat af mænd med de formelle juridiske kval­i­fika­tion­er. Derefter havde de juridisk uddannede mænd dog frem til en gang i det 20. århun­drede så godt som monopol på still­ingerne i for­valt­nin­gen. Par­al­lelt med embeds­standens grad­vise pro­fes­sion­alis­er­ing med bag­grund i for­malis­erin­gen af uddan­nelsen blev også kravene til embedsmæn­denes admin­is­tra­tive kund­sk­aber skær­pet. Selve arbe­jd­sop­gav­erne blev eksem­pelvist beskrevet mere og mere udførligt i de instrukser, der ful­gte ved embeds­man­dens tiltrædelse.

Dette resul­terede gen­nem årene i en mere ensartet for­valt­ning, hvor spillerum­met for vilkårlighed for den enkelte embeds­mand blev for­minds­ket.

Rekruttering på baggrund af merit

I dag har et forhold, som at embedsmæn­dene rekrut­teres på bag­grund af mer­it og derved formelle faglige kval­i­fika­tion­er frem for eksem­pelvis tilhørs­forhold til slægt eller et poli­tisk par­ti, en mål­bar sam­men­hæng med et lands kor­rup­tion­sniveau. Den mer­it­baserede rekrut­ter­ing til embed­erne er for­mentlig afgørende for etab­lerin­gen af en upar­tisk admin­is­tra­tion, der vare­tager statens tarv frem for pri­vate særin­ter­ess­er. I den danske for­valt­ning­shis­to­rie var der fokus på det forhold allerede fra en gang i 1700-tal­let, til trods for at det først kan siges at være nogen­lunde på plads i århun­dredet senere. Et andet forhold, der kan have haft en min­imerende effekt på kor­rup­tio­nen, var at selve embed­erne ikke på noget tid­spunkt blev embeds­man­dens ejen­dom, som det var til­fældet i både Frankrig, Spanien og Ned­er­lan­dene, hvor de eksem­pelvis i nogle peri­oder kunne sælge embe­det videre til højest­by­dende eller lade det gå i arv til søn­ner eller sviger­søn­ner. I Dan­mark fastholdt kon­gen der­i­mod, at embedsmæn­dene blot admin­istr­erede i hans sted. De kunne til enhver tid afsættes, hvis de ikke han­dlede i overensstem­melse med kon­gens inter­ess­er. Det betød dog ikke, at salg af embed­er ikke har fun­det sted i Dan­mark­shis­to­rien.

Kan­cel­libygnin­gen på Slot­shol­men i Køben­havn, der stod færdig i 1721, og i dag huser Finans­min­is­teri­et blev eksem­pelvis finan­sieret via salg af offentlige embed­er under Fred­erik 4. I et større per­spek­tiv slut­tede den prak­sis dog på nogen­lunde det tid­spunkt, og embed­erne tilhørte fort­sat kon­gen, selvom embedsmæn­dene havde betalt for at mod­tage bestallin­gen.

Forbud mod modtagelse af bestikkelse

I enevældens tidlige år kom en del af de skær­pede krav til for­valt­ning på bag­grund af bitre erfaringer fra admin­is­tra­tio­nen. Eksem­pelvis blev Fred­erik 3.’s kam­mersekretær og senere rigskansler, Peter Schu­mach­er Grif­f­en­feld, fjer­net fra embe­det og sat under tiltale i 1676. Senere samme år blev han dømt af en særlig ned­sat kom­mis­sions­dom­stol for et sys­tem­a­tisk salg af både gejstlige og verd­slige embed­er, under­slæb, embedsmis­brug og majestæts­fornærmelse. I kraft af sit embe­de som rigskansler, havde han fået plac­eret en lang række fam­i­liemedlem­mer på cen­trale nøgle­po­si­tion­er forskel­lige sted­er i admin­is­tra­tio­nen: Han sørgede for udnævnelsen af sin søsters mand til posten som borgmester i Køben­havn, en anden svoger fik embe­de i Kom­mercekol­legi­et, hans fæt­ter blev plac­eret som sekretær i Danske Kan­cel­li, der svarede til nuti­dens Stats- og Justitsmin­is­teri­um, og hans yngre bror blev gen­er­al­postmester. Grif­f­en­feldt blev deru­dover fun­det skyldig i mod­tagelse af det, han under sit forsvar selv beteg­nede som ”taknem­me­ligheds­gaver” – det vi i nuti­den ville kalde bestikkelse.

På tid­spunk­tet, hvor retssagen mod Grif­f­en­feldt stod på, fandtes der ikke konkret lov­givn­ing for embedsmæn­denes mod­tagelse af bestikkelse. Det kom dog kort tid senere med forord­nin­gen af 20. marts 1676 om ”For­bud paa Skienk og Gave at give og tage”, hvorved der blev ind­ført dødsstraf for netop denne type embeds­for­bry­delse. Det blev det første hånd­faste ret­slige skridt i ret­ning af en moral­sk fordøm­melse af en admin­is­tra­tiv prak­sis, der for­mentlig var ganske udbredt i det danske monar­ki tidligere. Netop for­bud­det mod embedsmæn­denes mod­tagelse af bestikkelse blev gen­t­aget og ind­skær­pet et utal af gange i løbet af 1700-tal­let, hvilket meget vel kan have bidraget til at denne uskik ikke var så udbredt i beg­y­n­delsen af 1800-tal­let.

Sam­let set er der gen­nem den danske for­valt­ning­shis­to­rie siden 1660 bev­idst blevet arbe­jdet for at sikre hæderlige og loyale embedsmænd i kongernes tjen­este. De skulle bidrage til at styrke monarkenes magt­po­si­tion, over­levelse og styrke statens image.

Det er for­mentlig lige netop den lange række af tilt­ag i admin­is­tra­tio­nen, samt at der ikke blot blev set igen­nem fin­grene med embedsmæn­denes kor­rup­tion, der i dag er grund­laget for Dan­marks plac­er­ing som et af ver­dens abso­lut mindst kor­rupte lande. En plac­er­ing som en stor del af ver­dens lande mis­un­der os, og som for­mentlig har mulig­gjort opbygnin­gen af velfærdsstat­en.

Takket være de loyale embedsmænd har de skif­tende monark­er grad­vist kun­net etablere en så effek­tiv skat­teop­krævn­ing, som en udbygget velfærds­stat for­dr­er. Befolknin­gen har i det store hele kun­net have tiltro til, at embedsmæn­dene over­holdt lan­dets love og ikke blot stak pen­gene i egne lom­mer. Det har øget befolknin­gens tilskyn­delse til at ville betale skat til fælles for­mål samt tilli­den til sys­temet mere generelt. At Dan­mark så også er blevet det land i ver­den med den højeste grad af social tillid, har for­mentlig en væsentlig sam­men­hæng med netop den danske kor­rup­tions­bekæm­pelse­shis­to­rie.

Mette Frisk Jensen er post­doc ved Insti­tut for Kul­tur og sam­fund og er aktuel med bogen Kor­rup­tion og embed­setik

Scroll til toppen