Dansk korruption

Danmark er i dag et af verdens absolut mindst korrupte lande. Et forhold, som de fleste danskere nok ikke er bevidste om. Netop korruptionshistorien har dog haft afgørende betydning for udviklingen af den danske samfundsmodel og etableringen af grundlaget for velfærdsstaten gennem de seneste århundreder. Postdoc ved Institut for Kultur og samfund, Mette Frisk Jensen, der er aktuel med bogen Korruption og embedsetik, fortæller her den danske korruptions- og antikorruptionshistorie.

På globalt plan udgør korruption et meget alvorligt problem, og dokumentationen for dens skadelige økonomiske og sociale virkninger er omfattende. Det er enorme summer, der årligt føres udenom de officielle kanaler, når politiet eller domstolene lader sig bestikke mod til gengæld at lade forbryderen slippe fri; når embedsmænd i forvaltningen modtager bestikkelse for at udstede tilladelser, der ellers ikke følger lovgivningen; når myndighederne undlader at undersøge bestemte personers indtægts- og skatteforhold, eller politikere og politiske partier modtager betaling fra industrien mod til gengæld at ville arbejde for vedtagelsen af lovgivning, der vil være særligt fordelagtig for bestemte virksomheder. På verdensplan findes korruption også ofte i sundhedsvæsenet, ved staters afgivelse af ordre til eksempelvis våben- og byggeindustrien, ved menneskesmugling eller i forbindelse med handel med råstoffer.

Denne type handlinger er ikke blot hæmmende for økonomisk udvikling og befolkningernes velfærd, men også voldsomt undergravende for retsstaterne samt befolkningens tillid til de offentlige institutioner. Alligevel er det hverdag for omkring 85 % af verdens befolkning. Det lave korruptionsniveau i Danmark og de skandinaviske lande i øvrigt er så at sige en undtagelse på verdensplan. Spørgsmålet er, hvordan er vi nået dertil? Situationen har nemlig ikke altid været sådan.

Kassemangel-epidemi

I begyndelsen af 1800-tallet var der eksempelvis et stort antal sager, hvor embedsmænd på alle niveauer i det statslige hierarki blev dømt for forskellige former for korrupte forbrydelser. I dag defineres korruption ofte som misbrug af betroet magt til privat vinding, og omfatter dermed en række forbrydelser som bestikkelse, bedrageri, underslæb og nepotisme. De korrupte kongelige embedsmænd havde for langt hovedpartens vedkommende taget af de embedskasser, de var sat til at bestyre. Særligt i årene mellem 1810 og 1830 gik det så galt, at man i samtiden talte om en egentlig ”Kassemangel-epidemi”. Til trods for, at det faldt sammen med en økonomisk krise, hvor embedsmændenes gager i vidt omfang blev udhulet af en galoperende inflation, blev der ikke set igennem fingrene med forbrydelserne. De kongeligt udnævnte embedsmænd blev tværtimod stillet til regnskab og dømt til at miste embederne og fængslet på livstid.

Herved blev der – i et hidtil uset omfang – sat fokus på problematikken omkring embedsmændenes korruption. Dette styrkede samtidig grundlaget for en embedsetik og administrativ praksis i den danske forvaltning, der ikke betjente sig af disse – for staten – så fordærvelige metoder.

Blandt de mange sager, der blev opdaget i årene efter den danske stat gik bankerot i 1813, var tilfælde fra stort set hele landet. Eksempelvis blev bogholder og fuldmægtig ved Københavns Overformynderi, Carsten Ludvig Schiødt, i 1816 indstævnet for en kommissionsdomstol og efterfølgende dømt for et bedrageri for mindst 100.000 rigsbankdaler. I 1818 blev herredsfoged og skriver i Lejre Ludvig Holberg Schwartzen dømt for kassemangel og fængslet på livstid. Samme år blev fuldmægtig ved Frederiksborg amt Mathias Schwindt suspenderet på grund af en kassemangel, og selveste amtmanden i Randers amt, Peter Severin Fønss, blev suspenderet efter opdagelsen af underskuddet i hans kasse. Han blev efterfølgende dømt for forbrydelsen ved Landsoverretten i Viborg i 1822, men døde inden sagen kom for Højesteret to år senere. I 1819 blev kancellisekretær Knud Gottfred Groth dømt for modtagelse af skænk og gave, og det følgende år blev borgmester og byfoged i Kolding Christian Ditlev Westergaard suspenderet og efterfølgende fradømt embedet for en kassemangel. I 1820 blev også stiftamt- og amtmanden ved landets mest prominente amtmandsembede i Københavns amt og Sjællands stift, Christopher Schöller Büllov, dømt for en kassemangel på 23.000 rbd.

Kort tid senere blev stiftamtmanden i Ribe, Hans Koefoed, afsløret med en gedigen kassemangel på 37.000 rigsbankdaler svarende til knap tyve gange hans egen årlige gage. Efter at Koefoeds underskud i embedskassen var blevet opdaget, blev han i første omgang suspenderet fra sin stilling, mens sagen blev undersøgt af en særligt nedsat kommission. Stiftamtmanden forklarede her, at han ved sin tiltrædelse i embedet i 1811 havde været en velhavende mand, men at landets økonomiske krise, inflationen samt et drastisk fald i priserne på jord og ejendomme havde ført til et så heftigt indhug i hans formue, at han havde set sig nødsaget til at låne af de offentlige kasser, han bestyrede som stiftamtmand. Situationen var sådan, at embedsmændene havde lov til at låne af kassen, så længe de blot kunne tilbagebetale beløbet, når regnskabet skulle revideres. Den praksis viste sig blot at være svær for embedsmændene at administrere – særligt i årene med økonomisk krise. Hans Koefoed blev efterfølgende dømt til at miste sit embede samt tilbagebetale beløbet, hvilket han dog ikke formåede. Sagen blev derfor indstævnet for Højesteret, men Stiftamtmanden døde inden sagen nåede så langt.

Igen i 1820 blev en af landets øverste embedsmænd i finansforvaltningen taget i det, der formentlig er danmarkshistoriens største bedrageri ved svindel med midler fra et offentligt embede. Christian Birch var blandt andet finansdeputeret og havde som finanssekretær ansvaret for udstedelse af landets statsobligationer. I 1802 havde han taget en pulje obligationer til side, som han i de følgende 18 år pantsatte og selv inkasserede renterne for. Han blev i år 1820 dømt for et bedrageri på 1.219.800 rbd. svarende til omkring 660 gange hans egen årlige gage eller statens udgifter til hele den samlede civile centraladministration i år 1820. Det var et svimlende stort bedrageri, og Birch endte i fængslet på Kastellet i København, hvor han sad til sin død i 1829.

En kritik af embedsmændene var en kritik af kongen

De mange korruptionssager, indenfor en så relativt kort årrække, kom til at synliggøre manglerne i forvaltningen. Som eksempelvis embedsmændenes mulighed for at sammenblande deres private og offentlige midler, samt manglen på ordnede indkomstforhold. I begyndelsen af 1800-tallet var Danmark fortsat et enevældigt monarki, som det havde været det siden 1660. På dette tidpunkt sad den danske konge Frederik VI. (1808 – 1839) dog ikke for sikkert i sadlen som enevældig monark. Landet var præget af økonomisk krise og efterdønningerne af det enorme territorielle og ressourcemæssige tab for den danske stat i form af afståelsen af Norge i 1814, som afslutning på den danske deltagelse i Napoleonkrigene. Alt i alt et hårdt slag for kongemagten.

I en række europæiske lande bølgede revolutionerne, og den danske befolkning var naturligvis bevidste om den liberale forfatning, som Norge fik i 1814. Faren for en revolution lurede bestemt også i Danmark. Kongen havde det direkte ansvar for embedsmændene, og en kritik af en korrupt forvaltning var indirekte en kritik af kongen. En kritik, der naturligvis var uforenelig med den enevældige styreform. Kongen og hans nærmeste rådgivere var derfor nødt til at handle resolut i forhold til embedsmændenes bedragerier i forsøget på at sikre monarkens position.

I det overordnede korruptionshistorisk perspektiv lykkedes manøvren. Frederik VI. forblev som bekendt på tronen til sin død i 1839, og den enevældige styreform bestod frem til Grundloven 5. juni 1849. Embedsmændenes korruption fik derved ikke på helt afgørende vis lov til at underminere befolkningens tillid til staten og forvaltningen, idet embedsmændene jo blev stillet til regnskab for deres handlinger. Den lange række korruptionssager blev fulgt op af en øget grad af kontrol fra centraladministrationens side, så risikoen for at embedsmændene ude omkring i landet med rod i regnskaberne eller deres forvaltningspraksis blev opdaget, samlet set blev forøget betragteligt. Fra 1840 blev embedsmændenes mulighed for – i privat regi – at låne af de offentlige midler de administrerede fjernet. En ny straffelov bidrog samtidig til at præcisere og skærpe grænserne i forhold til embedsmændenes forvaltning, og de følgende årtier blev også vilkårene for embedsmændenes lønninger og pensioner forbedret. Samlet set faldt antallet af sager, hvor embedsmænd blev taget med fingrene nede i de offentlige kasser fra slutningen af 1820’erne jævnt frem til ca. 1860, hvorefter det er forblevet på et lavt nogenlunde stabilt niveau. Lidt sat på spidsen vil det sige, at den bureaukratiske korruption i den danske forvaltning blev bragt ned på et lavt niveau allerede for ca. 150 år siden, hvilket vi formentlig for en god dels vedkommende kan takke den resolutte indsats under den sene enevælde for.

Korruptionsbekæmpelse efter 1660

En række andre korruptionsbekæmpende foranstaltninger var dog allerede etableret inden puklen af sager blandt embedsmændene kom i årene mellem 1810 og 1830. Et af de markante træk ved korruptionen i begyndelsen af 1800-tallet var, at det i altovervejende grad var underslæb i form af kassemangelsager frem for den mere klassiske form for korruption som bestikkelse, der kan være svære at komme til livs. Danmark fik i 1660 den mest suveræne form for absolutisme i hele Europa, hvor monarken alene var tildelt al magt og myndighed. Netop de bevidste forsøg på at opbygge et regelret statsapparat efter enevældens indførelse kan meget vel have haft en betydning for at brugen af bestikkelse tilsyneladende ikke kom til at gennemsyret den administrative praksis i den statslige forvaltning på længere sigt.

I årene efter 1660 blev der gradvist opbygget et stærkt centraliseret embedshierarki, der efterfølgende blev genstand for en øget professionalisering. De begunstigelser som adelen tidligere havde haft i forhold til de statslige embeder blev fjernet, og der blev i stigende grad lagt vægt på embedsmændenes faglige kvalifikationer som forvaltere af kongens magt. De første enevældige konger var i høj grad opmærksomme på at undgå kongemagtens tidligere afhængighed af adelen og på at få etableret et korps af loyale forvaltere, der ikke udgjorde en trussel mod kongens magtposition. Til det formål rekrutterede de bevidst embedsmænd af borgerlig oprindelse, der ikke som adelen havde rettigheder i kraft af slægtskab og råderum via familiens formue, men var mere afhængige af embedet i økonomisk forstand.

Ved tiltrædelsen i embedet skulle der højtideligt aflægges ed til monarken, hvor embedsmændene blandt andet skulle sværge troskab og loyalitet til kongen. Herved forsøgte styret bevidst at etablere et særligt forpligtende loyalitets- og troskabsbånd mellem de kongelige tjenere, som embedsmændene kaldtes, og den enevældige monark af Guds nåde. Den tidlige enevælde forsøgte samtidig at give de edsvorne kongelige embedsmænd status og anseelse i samfundet via en såkaldt rangforordning fra 1671. Herved blev det muligt for kongerne at anerkende embedsmændene for loyal og pligtopfyldende tjeneste med tildelingen af ærefulde rangtitler som f.eks. konferensråd, kammerråd, etatsråd eller justitsråd. Derved kom de til at indgå i landets officielle rangorden, hvilket bidrog til at styrke embedsstandens prestige og sociale position i samfundet og gøre embedet yderligere attraktivt. Det stadfæstede desuden et princip om, at embede og rang blev tildelt i nåde fra kongen og ikke alene i kraft af fødsel.

Både edsaflæggelsen og embedsmændenes indplacering i landets formaliserede rangorden var givetvis et væsentligt træk i den tidlige enevældes forsøg på at skabe en loyal og derved ukorrupt embedsstab, hvor embedsmændene til gengæld for social status leverede en pligtopfyldende indsats i den kongelige tjeneste.

Den juridiske embedsstand

Fra 1736 blev det desuden muligt at opnå en juridisk embedseksamen ved Københavns Universitet. De juridiske kandidater besatte efterfølgende gradvist embederne i administrationen og bidrog på den vis til en øget professionalisering af embedsstanden samt en forbedring af grundlaget for etableringen af retsstatslige principper. Kravet om forvalternes kendskab til landets lovgivning blev styrket, men reelt var det først fra begyndelsen af 1800-tallet, at hovedparten af embederne i administrationen var besat af mænd med de formelle juridiske kvalifikationer. Derefter havde de juridisk uddannede mænd dog frem til en gang i det 20. århundrede så godt som monopol på stillingerne i forvaltningen. Parallelt med embedsstandens gradvise professionalisering med baggrund i formaliseringen af uddannelsen blev også kravene til embedsmændenes administrative kundskaber skærpet. Selve arbejdsopgaverne blev eksempelvist beskrevet mere og mere udførligt i de instrukser, der fulgte ved embedsmandens tiltrædelse.

Dette resulterede gennem årene i en mere ensartet forvaltning, hvor spillerummet for vilkårlighed for den enkelte embedsmand blev formindsket.

Rekruttering på baggrund af merit

I dag har et forhold, som at embedsmændene rekrutteres på baggrund af merit og derved formelle faglige kvalifikationer frem for eksempelvis tilhørsforhold til slægt eller et politisk parti, en målbar sammenhæng med et lands korruptionsniveau. Den meritbaserede rekruttering til embederne er formentlig afgørende for etableringen af en upartisk administration, der varetager statens tarv frem for private særinteresser. I den danske forvaltningshistorie var der fokus på det forhold allerede fra en gang i 1700-tallet, til trods for at det først kan siges at være nogenlunde på plads i århundredet senere. Et andet forhold, der kan have haft en minimerende effekt på korruptionen, var at selve embederne ikke på noget tidspunkt blev embedsmandens ejendom, som det var tilfældet i både Frankrig, Spanien og Nederlandene, hvor de eksempelvis i nogle perioder kunne sælge embedet videre til højestbydende eller lade det gå i arv til sønner eller svigersønner. I Danmark fastholdt kongen derimod, at embedsmændene blot administrerede i hans sted. De kunne til enhver tid afsættes, hvis de ikke handlede i overensstemmelse med kongens interesser. Det betød dog ikke, at salg af embeder ikke har fundet sted i Danmarkshistorien.

Kancellibygningen på Slotsholmen i København, der stod færdig i 1721, og i dag huser Finansministeriet blev eksempelvis finansieret via salg af offentlige embeder under Frederik 4. I et større perspektiv sluttede den praksis dog på nogenlunde det tidspunkt, og embederne tilhørte fortsat kongen, selvom embedsmændene havde betalt for at modtage bestallingen.

Forbud mod modtagelse af bestikkelse

I enevældens tidlige år kom en del af de skærpede krav til forvaltning på baggrund af bitre erfaringer fra administrationen. Eksempelvis blev Frederik 3.’s kammersekretær og senere rigskansler, Peter Schumacher Griffenfeld, fjernet fra embedet og sat under tiltale i 1676. Senere samme år blev han dømt af en særlig nedsat kommissionsdomstol for et systematisk salg af både gejstlige og verdslige embeder, underslæb, embedsmisbrug og majestætsfornærmelse. I kraft af sit embede som rigskansler, havde han fået placeret en lang række familiemedlemmer på centrale nøglepositioner forskellige steder i administrationen: Han sørgede for udnævnelsen af sin søsters mand til posten som borgmester i København, en anden svoger fik embede i Kommercekollegiet, hans fætter blev placeret som sekretær i Danske Kancelli, der svarede til nutidens Stats- og Justitsministerium, og hans yngre bror blev generalpostmester. Griffenfeldt blev derudover fundet skyldig i modtagelse af det, han under sit forsvar selv betegnede som ”taknemmelighedsgaver” – det vi i nutiden ville kalde bestikkelse.

På tidspunktet, hvor retssagen mod Griffenfeldt stod på, fandtes der ikke konkret lovgivning for embedsmændenes modtagelse af bestikkelse. Det kom dog kort tid senere med forordningen af 20. marts 1676 om ”Forbud paa Skienk og Gave at give og tage”, hvorved der blev indført dødsstraf for netop denne type embedsforbrydelse. Det blev det første håndfaste retslige skridt i retning af en moralsk fordømmelse af en administrativ praksis, der formentlig var ganske udbredt i det danske monarki tidligere. Netop forbuddet mod embedsmændenes modtagelse af bestikkelse blev gentaget og indskærpet et utal af gange i løbet af 1700-tallet, hvilket meget vel kan have bidraget til at denne uskik ikke var så udbredt i begyndelsen af 1800-tallet.

Samlet set er der gennem den danske forvaltningshistorie siden 1660 bevidst blevet arbejdet for at sikre hæderlige og loyale embedsmænd i kongernes tjeneste. De skulle bidrage til at styrke monarkenes magtposition, overlevelse og styrke statens image.

Det er formentlig lige netop den lange række af tiltag i administrationen, samt at der ikke blot blev set igennem fingrene med embedsmændenes korruption, der i dag er grundlaget for Danmarks placering som et af verdens absolut mindst korrupte lande. En placering som en stor del af verdens lande misunder os, og som formentlig har muliggjort opbygningen af velfærdsstaten.

Takket være de loyale embedsmænd har de skiftende monarker gradvist kunnet etablere en så effektiv skatteopkrævning, som en udbygget velfærdsstat fordrer. Befolkningen har i det store hele kunnet have tiltro til, at embedsmændene overholdt landets love og ikke blot stak pengene i egne lommer. Det har øget befolkningens tilskyndelse til at ville betale skat til fælles formål samt tilliden til systemet mere generelt. At Danmark så også er blevet det land i verden med den højeste grad af social tillid, har formentlig en væsentlig sammenhæng med netop den danske korruptionsbekæmpelseshistorie.

Mette Frisk Jensen er postdoc ved Institut for Kultur og samfund og er aktuel med bogen Korruption og embedsetik

Scroll til toppen